Конституционно-правовой статус Прокуратуры РФ.

Содержание

Введение
§ 1. История развития органов прокуратуры в России
§ 2. Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти в пореформенный период
§ 3. Особенности конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации
Заключение
Использованная литература

Конституционно-правовой статус Прокуратуры РФ.

Прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе "сдержек и противовесов" других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими либо подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер40.
Говоря о непосредственной роли прокуратуры в государственной власти, необходимо отметить, что прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации41.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
Органы прокуратуры осуществляют также надзор за законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, которые, не являясь органами исполнительной власти, по существу, выполняют управленческие функции. А если принять во внимание выборность глав администраций городов и районов, затрудненность управления со стороны исполнительной вертикали, то актуальность прокурорского надзора значительно повышается42.
Таким образом, вопрос о четвертой власти отнюдь не риторический. И ею являются не средства массовой информации, как они сами нередко называют себя. С научной, а не публицистической точки зрения в единой деятельности государства по осуществлению власти был бы значительный пробел, если бы отсутствовал контроль за соблюдением законности, причем со стороны не только суда, но и прокуратуры. Без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т.д43.
Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась, прежде всего, как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после судебной реформы 1864 г. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только в качестве блюстителя законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти44.
Что же касается формирования правового государства, то происходящее развитие и дифференциация государственной деятельности с неизбежностью выдвигают проблему прокурорской власти на видное место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора45. С такой постановкой вопроса следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам функционирования правового государства, в котором во всех сферах господствует закон и недопустимы какие-либо его нарушения. Укрепление положения прокурорской власти в политической системе предполагает наличие соответствующего правового статуса прокурора, свободного от местных влияний, любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.
В процессе подготовки проекта новой Конституции РФ была предпринята попытка ограничения роли прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключением функции надзора из сферы ее деятельности. Только перед самым опубликованием в проект был включен пункт об определении полномочий прокуратуры федеральным законом (ст. 129), т.е. за прокуратурой сохранялись ее надзорные полномочия, закрепленные в действовавшем в тот период Законе РФ "О прокуратуре Российской Федерации", и ей обеспечивался статус надзорной власти. Тем самым опровергается утверждение, что прокурор не может претендовать на роль четвертой (надзирающей) власти, ибо он призван быть только обвинителем, осуществлять публичное преследование, а обвинительная власть не может осуществлять надзор46. Подобные представления о прокуратуре хорошо знакомы с времен тоталитаризма и не соответствуют процессу создания правового государства.
В свое время был поставлен вопрос о разработке концепции развития прокуратуры как самостоятельного многопрофильного государственно-правового института, имеющего собственные закономерности развития и деятельности. Как показало обсуждение этого вопроса на заседании круглого стола журнала "Государство и право", существуют разные, подчас противоположные мнения о прокурорской власти как особой, четвертой власти в государстве47. Но независимо от этого признано, что отказ от прокурорского надзора в различных сферах государственной деятельности может привести общество к правовому бессилию, поэтому важно сохранить основные прежние функции прокуратуры (при известной их трансформации) и передать ей новые. Причем в ряде случаев особо подчеркивалось, что, несмотря на включение в Конституцию РФ ст. 129 о прокуратуре в гл. 7 "Судебная власть", полномочия прокуратуры не могут ограничиваться лишь сферой судебной деятельности, что предопределяет положение прокуратуры как самостоятельного органа власти48.
На основании изложенного можно сделать вывод, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Поэтому отмеченное выше несовпадение количества форм государственной деятельности и видов власти вполне преодолимо за счет признания прокурорской деятельности соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти49.
В заключение можно сделать следующие выводы:
1. Отмечая конституционный принцип закрепления положений о прокуратуре, в рамках главы, посвященной судебной власти, необходимо отметить, что прокуратура не отправляет правосудие по уголовным, гражданским, административным и иным делам. По своей сути участие прокурора в рассмотрении конкретных дел судом имеет конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом; при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. Прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и неподотчетны этим органам.
2. Прокуратура как надзирающий орган взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости введения в Конституцию отдельной главы, посвященной прокуратуре.
§ 3. Особенности конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации
В научных монографиях, фундаментальных учебных курсах для юридических вузов и в периодических изданиях широко обсуждаются проблемы конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации50. Причем все авторы вполне обоснованно выражают недоумение, почему, собственно говоря, ст. 129 Конституции РФ размещена в седьмой главе, названной "Судебная власть". Ведь прокуратура РФ ни структурно, ни функционально не связана с органами судебной власти.
Для решения этого вопроса создаются сложные теоретические концепции, выстраиваются ряды логических умозаключений, делаются ссылки на волю какого-то мифического законодателя. "А ларчик просто открывался", - как верно заметил наш бессмертный баснописец И.А. Крылов.
Место ст. 129 Конституции РФ определено в структуре Основного Закона без каких-либо научных обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина.
Результатом работы Конституционного совещания (июнь - июль 1993 г.) стал проект новой Конституции Российской Федерации. В седьмой главе проекта Конституции РФ, одобренного совещанием 12 июля 1993 г., была злополучная ст. 129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. В ней говорилось: "Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации"51.
Таким образом, прокуратура Российской Федерации полностью лишалась функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу, становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными полномочиями. Поэтому включение ст. 129 Конституции РФ в главу о судебной власти было вполне логично и обоснованно.
На Конституционном совещании, в работе которого я принимал участие, решительными противниками такого подхода к определению правового статуса прокуратуры в проекте Конституции РФ 1993 г. были академик В.Н. Кудрявцев и Генеральный прокурор РФ В.Г. Степанков. Однако, несмотря на их яркие и глубоко аргументированные выступления в защиту прокуратуры России от покушений ретивых реформаторов, поддержку получила официальная концепция Администрации Президента РФ об интеграции органов прокуратуры в судебную систему.
В октябре 1993 г. волею случая, а не за какие-то исключительные заслуги, я стал Генеральным прокурором РФ. С первых дней работы в новой должности стало совершенно очевидно, что мне уготована роль могильщика прокуратуры России. Бросалось в глаза, что из проекта Конституции РФ, одобренного Конституционным совещанием, как-то незаметно исчезла статья о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации. Зная хорошо ситуацию, я постоянно обращался к Президенту РФ Б.Н. Ельцину с аргументированными предложениями о внесении в проект новой Конституции РФ отдельной статьи о прокуратуре Российской Федерации с выделением ее в специальную главу. Но все официальные обращения Генерального прокурора РФ оставались без ответа, терялись где-то в столах редакционной комиссии по доработке проекта Конституции РФ.
Мои ожидания положительного решения вопроса о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации достигли предела 9 ноября 1993 г., накануне опубликования отредактированного проекта Конституции РФ в официальных изданиях. У меня было подготовлено два варианта ст. 129 Конституции РФ: один развернутый с краткой характеристикой всех функций прокуратуры России и второй усеченный вариант, направленный лишь на сохранение прокуратуры как единой системы органов государственной власти. Еще теплилась надежда, что удастся не только протолкнуть ст. 129 в проект новой Конституции РФ, но и выделить ее в отдельную главу. Приведу дословно мой развернутый вариант ст. 129 Конституции РФ:
"Глава 8. ПРОКУРАТУРА
Статья 129
1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.
4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
5. Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на всей территории Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законности, привлечению виновных лиц к ответственности, координирует работу правоохранительных органов по предупреждению и раскрытию преступлений, обеспечению неотвратимости наказания за их совершение.
6. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом".
В тот же день я позвонил Президенту РФ Б.Н. Ельцину и попросил принять меня по очень важному и срочному делу. Он, наконец, принял меня 9 ноября 1993 г. в 22 часа по московскому времени. Я представил ему развернутый вариант ст. 129 Конституции РФ и попросил внести ее в официальный текст Основного Закона, выделив в отдельную главу. Я доказывал ему практическую значимость прокуратуры в сохранении единства и территориальной целостности России, укреплении законности, борьбе с преступностью, в оказании бесплатной правовой помощи населению.
Внимательно выслушав меня, Б.Н. Ельцин связался по селектору с секретарем редакционной комиссии по доработке проекта Конституции РФ С.А. Филатовым и сказал:
- Генеральный прокурор А.И. Казанник принес дополнительную статью к проекту Конституции РФ и настаивает на включении ее в отдельную главу. Сейчас я вам ее зачитаю...
- Борис Николаевич, - ответил после некоторого замешательства секретарь редакционной комиссии, - этого делать ни в коем случае нельзя! Это чисто сталинские формулировки функций прокуратуры. Они направлены на сохранение тоталитарного коммунистического режима, открытой диктатуры. Демократической России прокуратура не нужна. Мы передадим функции прокуратуры судам, как это сделано во всем цивилизованном мире.
- Вот видите, Алексей Иванович, редакционная комиссия против этой статьи. А мне бы не хотелось с ней ссориться, - заметил Президент РФ, - мы здесь все вопросы решаем коллегиально.
Стало совершенно очевидно, что Президент РФ Б.Н. Ельцин в споре о правовом статусе прокуратуры поддерживает те политические силы, которые боятся укрепления государственной власти, наведения порядка в стране, соблюдения законности при приватизации собственности, созданной трудом многих поколений наших соотечественников. Прикрываясь завесой социальной демагогии, они и впредь намеривались жить не по закону, а по понятиям, ловить рыбу в мутной воде хаоса и разрухи.
За всю свою сознательную жизнь, насколько я помню, мне не приходилось перед кем-либо унижаться, заискивать. Но ради спасения прокуратуры я пошел на заведомую ложь и чиновничью лесть.
- Борис Николаевич, - сказал я, - прокуратуру в России учредил император Петр I.
- Это я знаю, - перебил меня Б.Н. Ельцин.
- А Вас, - продолжал я, - в народе справедливо сравнивают с Петром Великим, крупнейшим реформатором в истории России. Интересно получается, Петр I учредил в России прокуратуру, а продолжатель его дела, единственный хранитель славных традиций упразднил ее. Народ вряд ли поймет это.
- Что вы говорите? - удивился Б.Н. Ельцин. - Люди так и говорят, что я продолжатель дела Петра I? Я не думал, что это так серьезно. Но все равно я не могу вставить вашу статью в проект Конституции РФ. Там же сталинские формулировки. Я не пойду против редакционной комиссии.
Тогда я передал ему второй, усеченный, вариант ст. 129 Конституции РФ. По тону разговора я понял, что мне уже не удастся взять по максимуму, надо попытаться получить хотя бы по минимуму, удержать синицу в руках.
- А зачем вам эта статья? - удивился Б.Н. Ельцин. - Она ведь совершенно пустая. У вас же есть Закон о прокуратуре Российской Федерации. Правда, я своим Указом приостановил его действие на всей территории России. Ну, хотите, я издам новый указ и опять введу Закон о прокуратуре РФ в действие, дам ему, понимаешь, вторую жизнь.
- Нет, - твердо ответил я, - если в Конституции РФ не будет хотя бы одной статьи, закрепляющей систему прокуратуры Российской Федерации, то прокуратура будет ликвидирована. А мне не хотелось бы подводить Вас.
- Я подумаю, - сказал на прощание Б.Н. Ельцин и оставил у себя усеченный вариант ст. 129 Конституции РФ.
Из Кремля я вернулся в рабочий кабинет Генерального прокурора РФ. В три часа ночи мне принесли из экспедиции прокуратуры свежую почту. Я развернул "Российскую газету" и увидел в официальном проекте Конституции РФ 129-ю статью в моей редакции. Пожалуй, никогда я не испытывал столь большого удовлетворения от проделанной работы, настоящей радости. Была одержана, на мой взгляд, очень важная победа над агрессивным невежеством, сохранена прокуратура России, одна из самых эффективных правоохранительных структур страны. Остался лишь неприятный осадок, что статья о прокуратуре России неуместно оказалась в главе Конституции РФ, посвященной судебной власти.
При определении конституционно-правового статуса прокуратуры России отечественные ученые никак не могут отрешиться от привычных стереотипов, стандартных наборов упрощенных представлений о системе разделения властей. В советские годы вопрос о правовом статусе прокуратуры обычно решался с помощью многочисленных цитат из произведений В.И. Ленина, а теперь в союзники призываются Дж. Локк и Ш.Л. Монтескье. Для пущей убедительности ссылаются и на труды античных мыслителей: Платона, Аристотеля, Эпикура и Полибия. По отношению к идеологам буржуазной революции они, видимо, выступают в качестве классиков, основоположниками теории разделения властей.
В результате научных изысканий прокуратуру России приписывают к законодательной власти, втискивают ее в прокрустово ложе исполнительной власти, наряжают Фемидой, приравнивают к федеральным службам, осуществляющим контрольные функции. Все это мифы, многократно пересказанные современными учеными. Прокуратура в России осуществляет четвертую, самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с полным основанием называют прокурорско-надзорной52.
Вполне естественно, что сделать такой вывод на основе глубокого анализа лишь творческого наследия Аристотеля или Полибия довольно трудно. Надо обратиться хотя бы к системному толкованию Конституции РФ во взаимосвязи с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 2 марта 2007 г.).
Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура России составляет единую централизованную систему с жесткой соподчиненностью всех ее звеньев. Вместе с тем прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. 10 - 11 Конституции РФ).