Правовой статус государственного гражданского служащего.

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Понятие и аспекты административного и трудового статуса государственного гражданского служащего
1.1. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего
1.2. Статус государственного гражданского служащего в трудовых правоотношениях
2. Составляющие правового статуса государственного гражданского служащего
2.1. Ответственность гражданского служащего
2.2. Государственные гарантии - часть правового статуса гражданского служащего
Заключение
Библиография

Правовой статус государственного гражданского служащего.

Согласно ст. 19 Трудового кодекса РФ15 трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения или утверждения на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом. Согласно ст. 13 Закона о госслужбе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение.
ТК РФ нельзя применить в полном объеме к служебным отношениям на государственной службе. В частности, невозможно применить к таким отношениям правило о фактическом допущении к работе, еслитрудовые отношения не оформлены надлежащим образом. В соответствии со ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не может применяться к государственным служащим, сомнений не вызывает. Учитывая специфику их профессиональной трудовой деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ.
Однако принципиального различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства. Но только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.
Анализ Закона о госслужбе показывает, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения ТК РФ, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время, рассмотрение служебных споров и др.
Закон о госслужбе не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.
Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу с февраля 2005 г.).
Некоторые положения Закона о госслужбе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно ст. 38 этого Закона при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, Закон о госслужбе ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. Подобных положений довольно много. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).
Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем в ранее действовавшем законе) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о госслужбе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы. Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. Поэтому регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами Закона о госслужбе, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно.
Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но и целые его институты. В частности, Законом о госслужбе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.
Вместе с тем попытки предусмотреть в Законе о госслужбе что-то отличное от трудового законодательства все-таки были предприняты. Новеллой являются, в частности, положения о приостановлении служебного контракта. В предусмотренных Законом о госслужбе случаях служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением в соответствующем реестре и включением в кадровый резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе призыв гражданского служащего на военную службу, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность по решению суда, избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (ст. 39).
2. Составляющие правового статуса государственного гражданского служащего
2.1. Ответственность гражданского служащего
Преобладающей формой правоотношений, возникающих в процессе прохождения государственной службы гражданином РФ, а в случаях, предусмотренных законом, иными лицами, являются государственно-служебные отношения.16 Вместе с тем, обладая наряду со специальным также и общегражданским статусом, государственный служащий в связи с исполнением своих должностных (служебных) обязанностей, а также в иных жизненных ситуациях вступает в гражданско-правовые отношения, в том числе по поводу одноименной ответственности.
Однако в силу специфики государственной службы круг этих правоотношений ограничен и в правовом отношении урегулирован разрозненными правовыми нормами, преимущественно связанными с элементами правового статуса работника госоргана: государственного гражданского служащего, военнослужащего, сотрудника правоохранительных органов.
Так, предметом правового регулирования законодательства о государственной гражданской службе являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального служащего и служащего субъекта РФ.17 В сфере гражданской службы допускается также правовое регулирование отношений и другими федеральными законами, к числу которых есть все основания отнести и нормативные акты гражданского права.
Из правового статуса гражданского служащего законодательством о такой службе устанавливаются некоторые изъятия гражданских прав. Гражданскому служащему, в частности, запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органов управления коммерческой организацией (исключения оговорены законом); осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход; получать в связи с исполнением должностных обязанностей подарки и подношения в любой форме; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.
В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции, доли в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.18 Ответственность за несоблюдение таких запретов в данном случае лишь продекларирована и, следовательно, носит абстрактный характер как форма изложения предписаний, предусмотренная юридической техникой.
В соответствии с Законом "О статусе военнослужащих" допускаются ограничения некоторых общегражданских прав и свобод, обусловленные особенностями военной службы, которые, однако, компенсируются льготами для военнослужащих.19 Статья 26 данного Закона предусматривает, что в зависимости от характера и тяжести совершенного правонарушения военнослужащие несут гражданско-правовую ответственность.
Аналогичным образом решается вопрос и в отношении сотрудников правоохранительных органов. Так, вред, причиненный физическим и юридическим лицам противоправными действиями или бездействием сотрудника органов внутренних дел, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.20
Если обратиться к основным обязанностям гражданского служащего, то в соответствии с п. 7 ст. 15 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий обязан не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. В случае нарушения данной обязанности гражданский служащий может быть привлечен либо к дисциплинарной, либо к гражданско-правовой ответственности.
Отдельные положения имущественного характера вытекают из правоограничений, связанных с гражданской службой. Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. За несоблюдение данных ограничений устанавливается юридическая ответственность. Ссылочно-бланкетный характер данной правовой нормы предоставляет субъекту, применяющему ответственность, широкую свободу усмотрения, что является далеко не лучшей формой реализации закона.
Гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Такие сведения носят конфиденциальный характер, либо они могут быть отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
Обязанность по организации проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдении служащим ограничений и запретов, установленных законодательством, возложена на кадровую службу государственного органа.21
В качестве правовой гарантии служащего не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера для установления или определения платежеспособности, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных или религиозных объединений, иных организаций, а также физических лиц. Обработка персональных данных гражданского служащего среди прочих целей осуществляется для обеспечения сохранности принадлежащего ему имущества, а также имущества государственного органа.22 Подобные сведения из личного дела госслужащего включаются в реестр и хранятся на электронных носителях, исключающих их несанкционированное использование.
Гражданский служащий, виновный в разглашении таких сведений о других гражданских служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных законом, несет ответственность в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе или иными федеральными законами.23 Определенные особенности регулирования имущественных прав в части их декларирования установлены для федеральных гражданских служащих, замещающих высшие должности гражданской службы. В соответствии с положением, утвержденным актом Президента России, сведения о доходах и об имуществе таких лиц предоставляются для опубликования общероссийским СМИ по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих.
По общему правилу гражданско-правовая ответственность наступает за нарушение договорных обязательств имущественного характера или причинение имущественного вреда внедоговорного характера. Это так называемая деликтная ответственность, которая в гражданском праве рассматривается как ответственность, возникающая в связи с причинением имущественного вреда одним лицом другому в результате гражданского правонарушения (деликта). Подобного рода ответственность вытекает также из защиты чести, достоинства и деловой репутации гражданина, иного лица, права и законные интересы которых пострадали от неправомерных действий государственного органа или должностного лица. Основной принцип гражданско-правовой ответственности - полное возмещение вреда. Однако если вред причинен госслужащим в связи с выполнением должностных обязанностей, то возмещает его государство, которое потом вправе взыскать с виновного денежную сумму, выплаченную потерпевшему.
Не вызывает сомнения и тот факт, что государственный служащий обладает деликтоспособностью, т.е. способностью нести гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный его противоправными действиями. Однако здесь существует одна особенность, заключающаяся в том, в каком качестве предстает в этом правоотношении госслужащий, связаны ли его действия (бездействие) с исполнением служебных обязанностей, или правонарушение совершено вне связи с его должностными полномочиями.24
В отношении военнослужащих данная проблема решается следующим образом. К гражданско-правовой ответственности военнослужащие привлекаются за невыполнение или ненадлежащее исполнение предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ обязательств, за убытки и моральный вред, причиненный военнослужащими, не находящимися при исполнении обязанностей военной службы, государству, физическим и юридическим лицам, и в других случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.25
В случае совершения правонарушения, связанного с причинением государству материального ущерба, военнослужащие возмещают ущерб независимо от привлечения к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия, которыми причинен ущерб.
Таким образом, законодательство о государственной службе не содержит норм прямого действия, устанавливающих гражданско-правовую ответственность служащих, принадлежащих к различным видам государственной службы. Законодатель использует в данном случае отсылочную форму изложения своих властных предписаний, которые распределяются между законодательными актами о каждом виде госслужбы и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы гражданско-правовой ответственности. Такой подход не всегда учитывает специфику госслужбы, порождает пробелы и коллизии в праве, предоставляет возможности произвольных усмотрений лицам, применяющим гражданско-правовую ответственность.
2.2. Государственные гарантии - часть правового статуса гражданского служащего
Действующее законодательство РФ о государственной службе, регламентируя права и обязанности государственных служащих, закрепило их право на предоставление со стороны нанимателя (государства) ряда гарантий.
Для того, чтобы определить принадлежность государственных гарантий к статусу государственных служащих, первоначально требуется сказать о том, что в праве понимается под гарантией, и, пусть в самом общем виде, рассмотреть собственно статус государственного служащего, выделить его элементы и показать существующую между ними взаимосвязь.
Гарантия (от фр. garantir - обеспечивать, ручаться) сама по себе есть условие и средство, обеспечивающее гражданину возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами. Гарантии юридические - это система средств и методов юридического воздействия, при помощи которых обеспечивается неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни.
Нельзя не отметить, что в Конституции РФ о гарантиях упоминается не единожды. Например, каждому не просто предоставляется право, а гарантируются свобода совести (ст. 28), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39), судебная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 46), право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48).
Таким образом, гарантирование означает то, что государство принимает на себя те или иные обязательства и берется обеспечивать их всеми имеющимися в его распоряжении силами и средствами, будь то финансовые ресурсы или система соответствующих органов, учреждений, организаций. Соответственно, у тех субъектов, перед которыми государство принимает обязательства, возникает право требовать их исполнения. На государство возлагается обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Очевидно, что это в полной мере относится как к конституционным гарантиям, так и к гарантиям, закрепленным в законах, включая те, что устанавливают государственные гарантии для государственных служащих.26
В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" в главе 3 "Правовое положение (статус) гражданского служащего" присутствуют статьи: 14 "Основные права гражданского служащего", 15 "Основные обязанности гражданского служащего", 16 "Ограничения, связанные с гражданской службой", 17 "Запреты, связанные с гражданской службой". Что касается государственных гарантий на гражданской службе, то им посвящена самостоятельная глава 11 этого Федерального закона. При таком положении получается, что формально они как бы не являются элементом статуса гражданского служащего.