Конституционная ответственность Президента РФ.

Введение
1. Конституционно-правовая ответственность, взаимосвязь с политикой
1.1. Понятие конституционно-правовой ответственности, взаимосвязь с политикой
1.2. Конституционно-правовая и политическая ответственность государственных органов и высших должностных лиц
2. Ответственность Президента
2.1. Актуальность конституционно-правовой ответственности Президента РФ
2.2. Конституционная ответственность Президента в случае отрешения от должности, роль Конституционного Суда
Заключение
Библиография

Конституционная ответственность Президента РФ.

Несмотря на многообразие концептуальных подходов к понятию конституционно-правовой ответственности, можно реально выделить ее общие признаки:
1. Основанием конституционной ответственности является конституционное правонарушение (юридический факт), то есть невыполнение установлений, содержащихся в конституции и приравненных к ней по юридической силе иных источниках конституционного права, независимо от того, известно или нет о нарушении компетентным органам и лицам.
2. Содержанием конституционно-правовой ответственности, с одной стороны, является возможность уполномоченного органа власти (должностного лица) применять меры ответственности к правонарушителю, с другой - обязанность лиц, допустивших конституционное правонарушение, отвечать за свое юридически значимое поведение и претерпеватьопределенные лишения.
3. Конституционно-правовая ответственность имеет особый субъектный состав - субъекты, обладающие полномочиями по использованию мер ответственности, и "субъекты ответственности", которые несут бремя неблагоприятных последствий.
4. Конституционно-правовая ответственность в своей динамике имеет ряд стадий: стадию возникновения, стадию реализации (включающую в себя конкретизацию и исполнение).
5. Если основанием возникновения конституционно-правовой ответственности является правонарушение, то условием, допускающим возможность привлечения к конституционно-правовой ответственности, является наличие всех признаков состава конституционного нарушения (субъект, объективная сторона, субъективная сторона, объект).
Анализ основных признаков в их логической взаимосвязи позволяет предложить следующее определение конституционно-правовой ответственности: охранительное правоотношение (юридическая связь) между субъектами конституционных правоотношений, возникающее на основании юридического факта (при совершении конституционно-правового деликта), содержанием которого является предусмотренная конституционно-правовой нормой возможность наступления для правонарушителя неблагоприятных последствий, применяемых по инициативе уполномоченного лица в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Такое определение позволяет учесть специфику политического характера конституционно-правовой ответственности, которая заключается в следующем:
1) конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц носит дискреционный характер, сущность которого определяется возможностью уполномоченного государством лица решать вопрос о привлечении правонарушителя к ответственности по своему усмотрению;
2) уполномоченное государством лицо применяет меры конституционно-правовой ответственности по отношению к органу власти или должностному лицу при отсутствии обязательных элементов состава конституционного деликта: субъект, объект и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими неблагоприятными последствиями в виде посягательства на регулируемые и охраняемые законодательством конституционно-правовые отношения. При этом вина органа власти и должностного лица определяется не как правовая категория, а как категория политическая;
3) в отличие от других видов публично-правовой ответственности (уголовной, административной) привлечение к конституционно-правовой ответственности влечет наступление неблагоприятных последствий политического, а не юридического характера.
4) конституционно-правовая ответственность наступает не только при конкретных нарушениях действующего законодательства, но детерминирована социально-политической целесообразностью и конъюнктурой, наступает по инициативе уполномоченного вне строгого процессуального порядка.
Анализируя сущность и правовой механизм реализации конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц, можно утверждать, что основным признаком конституционно-правовой ответственности является ее политический характер, выражающийся в дискреционности, то есть законодательно закрепленной возможности уполномоченного лица начинать процедуру привлечения к ответственности правонарушителя, действуя исключительно по своему усмотрению. Некоторые авторы считают необходимым предложить юридической практике надежный теоретический инструментарий решения проблемы повышения эффективности конституционно-правовой ответственности, закрепив в качестве основания ответственности материальный состав правонарушения и устранив факультативность применения мер конституционно-правовой ответственности, обеспечив реализацию принципа неотвратимости наказания.17 Однако в этом случае существует реальная опасность преобразования конституционно-правовой ответственности как самостоятельной разновидности юридической ответственности (понимаемой в негативном аспекте) в отраслевые подвиды уголовной, административной и даже дисциплинарной,18 сохранив за конституционно-правовой ответственностью лишь позитивное содержание. А такой подход уже не позволит превратить институт конституционно-правовой юридической ответственности в функциональную основу деятельности чиновников, с тем чтобы ликвидировать главную причину, препятствующую социально-экономическому развитию России, - безответственность органов и должностных лиц публично-правовой власти, руководствующихся не законом, а политическими понятиями.19 Вариантом решения проблемы политического характера конституционно-правовой ответственности может быть понимание конституционно-правовой ответственности как охранительного правоотношения. Такое предложение позволит разграничить термины: "ответственность" и "привлечение к ответственности", "основания" ответственности и "условия" привлечения к ней. Но самое главное - позволит обеспечить эффективность института конституционно-правовой ответственности путем четкого нормативного закрепления: субъектов ответственности, оснований, условий, порядка привлечения и мер конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти всех уровней - от Президента до депутата представительного органа местного самоуправления.
1.2. Конституционно-правовая и политическая ответственность государственных органов и высших должностных лиц
В.Е. Чиркин наряду с конституционно-правовой, конституционно-юридической ответственностью выделяет конституционно-политическую ответственность (наступает за конституционное несоответствие, т.е. при отсутствии конституционного деликта).20 М.В. Баглай, В.А. Туманов под конституционной ответственностью понимают только ответственность государственных органов и должностных лиц за нарушение конституционно-правовых норм, причем считают, что она по преимуществу носит политический характер и часто выполняет, скорее, профилактическую функцию.21 В.Н. Савин полагает, что конституционная ответственность Президента за неисполнение своих обязанностей гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина является не юридической, а политической.22 Соглашаясь с ними, что конституционно-правовая ответственность в большинстве случаев носит политический характер, так как, как правило, субъекты конституционно-правовых отношений являются носителями политической, государственной власти, вместе с тем хотелось бы подчеркнуть, что, во-первых, некоторые законодательные акты прямо предусматривают условия применения конституционно-правовых санкций; во-вторых, задача заключается в том, чтобы каждый субъект конституционного права нес соответствующую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Экс-председатель Конституционного Суда РФ М.В. Баглай подчеркивает, что в демократическом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею.23 Она функционирует путем установления мер наказания и защиты законного функционирования властных полномочий в целях предотвращения злоупотребления ими. Как правильно отмечает С.А. Авакьян, "в радикальные периоды истории соответствующие политические режимы не очень-то скрывают политическую направленность государственно-правовых санкций".24 Так, первые нормативные акты РСФСР о гражданстве предусматривали лишение гражданства за контрреволюционную деятельность. В более "спокойные" времена государства стараются избавиться от таких радикальных формулировок, но вопрос о политических и морально-нравственных критериях мер конституционной ответственности всегда остается. Например, невозможно однозначно оценить право отзыва депутата, выборного должностного лица (и отказ от процедуры его отзыва) на основании такой "объективной оценки", как совершение действий, порочащих звание депутата, либо "ненадлежащее исполнение своих обязанностей".25
Поэтому в настоящее время наблюдается тенденция усиления формализации составов конституционного правонарушения. Так, согласно ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. 2004 г.) досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ производится в случае отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральных законом (пп. "г" п. 1), в случае отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (пп. "б" п. 1). В п. 2 ст. 19 формулируются условия выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ со стороны законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ: в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, в случае установления соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовые нарушения прав и свобод граждан, в случае ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей. Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ направляется на рассмотрение Президенту РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности (п. 5 ст. 19). Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 6 ст. 19). Конечно, понятие "утрата доверия" носит слишком неопределенный характер, здесь очень велика вероятность субъективного усмотрения, принятия решения по политическим мотивам. Причем утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей Закон рассматривает как самостоятельные основания освобождения от должности высшего должностного лица субъекта РФ.
Конституционное правонарушение предполагает, по мнению большинства ученых, применение конституционно-правовых санкций. К ним относят: отрешение Президента РФ от должности, лишение неприкосновенности депутатов и членов Совета Федерации, отставку Правительства; введение чрезвычайного положения, досрочное лишение (изменение) конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественного объединения и др.26 Правонарушения, как известно, могут повлечь применение не только мер ответственности, но и мер защиты, иных мер (например, мер федерального вмешательства). Так, по мнению некоторых ученых, признание нормативно-правовых актов неконституционными является мерой защиты, а не мерой ответственности, так как здесь отсутствует элемент наказуемости, не несет карательного потенциала.27 Мерой защиты следует признать и решения других судов о признании тех или иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам. Что касается таких мер, как отрешение от должности губернатора субъекта РФ, роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ, то в литературе оценивают их по-разному: либо как ответственность, либо как меры федерального вмешательства. Понятие "меры федерального вмешательства" на сегодняшний день законодательного определения не имеет, и в литературе они стали изучаться не так давно. Мерами федерального вмешательства стали обозначать меры, принимаемые Центром по отношению к субъектам РФ.
2. Ответственность Президента
2.1. Актуальность конституционно-правовой ответственности Президента РФ
Ответственность главы государства лежит в плоскости конституционной ответственности, выражающей необходимость публичной ответственности государства и его представителей перед гражданским обществом, представляет собой конституционно-правовую санкцию репрессивного свойства, предусматривающую принудительное досрочное прекращение полномочий главы государства и невозможность пользования привилегиями президента в отставке.
Президент Российской Федерации в юридическом отношении несет только конституционную (конституционно-правовую) ответственность, которая заключается в отрешении его от занимаемой должности. Отрешение Президента Российской Федерации от должности представляет собой принудительную меру в отношении главы государства, конституционно-правовую санкцию, применяемую палатами Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации в экстраординарной конституционной процедуре, состоящую в досрочном прекращении полномочий главы государства по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Конституционная ответственность главы государства является необходимым условием привлечения его к уголовной и иной юридической ответственности. Природе президентской власти противоречит возможность судебного преследования действующего главы государства. В то же время отрешение главы государства от должности не является лишь способом лишения его неприкосновенности, организационной предпосылкой последующей уголовной или административной ответственности, это конституционно-правовая мера, преследующая цель наказания действующего главы государства, пренебрегающего Конституцией и законом.
Ответственность главы государства представляет собой характерный институт конституционного права, включающий материальные и процессуальные нормы, определяющие правовые основания ответственности и механизм ее реализации. Эта ответственность обладает признаками конституционно-правовой санкции, неблагоприятные последствия которой состоят в лишении лица высшей государственной должности, полной либо частичной утраты прежнего иммунитета и невозможности (чаще всего) в будущем занимать эту должность или баллотироваться на нее. Представляется, что запрет лицу, отрешенному от должности Президента РФ, регистрироваться кандидатом на ближайших президентских выборах, установленный избирательным законом, является недостаточным. Лицо, лишенное президентского звания по компрометирующим основаниям, однозначно должно утратить право занимать какую-либо выборную должность в федеральном государственном аппарате.
Юридическая ответственность главы государства существует в контексте разделения властей, является действенным элементом механизма сдержек и противовесов, обеспечивающих равновесие ветвей власти. Посредством этой ответственности поддерживается необходимый баланс власти, обеспечивается публичный контроль над представителями государства, реализуется идея ответственности государства перед гражданским обществом. Эффективность президентской ответственности больше проявляется в его предупредительной силе, поскольку реальных фактов импичмента немного, в самой возможности этой ответственности, которая заставляет главу государства считаться с позицией иных ветвей власти и общественным мнением в целом. Уход в отставку под угрозой импичмента - весьма примечательное явление в зарубежных странах. В этой связи можно было бы предложить, чтобы лицо, добровольно ушедшее в отставку с поста Президента России после предъявления Государственной Думой ему обвинения в порядке ст. 93 Конституции РФ, не могло пользоваться льготами и привилегиями экс-президента, предусмотренными федеральным законодательством.
Рассматривая конституционные основания отрешения Президента РФ от должности, необходимо констатировать их несогласованность с действующим уголовным законодательством Российской Федерации. В действующем Уголовном кодексе РФ государственная измена отнесена к категории не тяжких, а особо тяжких преступлений, в то время как в Конституции государственная измена соотносится с тяжкими преступлениями. Подобная ситуация на практике может заблокировать процесс импичмента Президента России. В вопросах ответственности главы государства, так же как и ответственности частных лиц, необходимо придерживаться того принципа, что всякое сомнение толкуется в пользу обвиняемого. Здесь нельзя не согласиться с В.М. Сырых в том, что "вопросы конституционной ответственности Президента РФ... решаются настолько неполно и противоречиво, что перевод этой ответственности из сферы формально-юридической в сферу практическую является проблематичным и фактически нереальным".28
Верховенство Конституции требует приведение в соответствие с ней уголовного законодательства в части характеристики уголовных преступлений. Если государственная измена в Конституции РФ относится к категории тяжких преступлений, то подобным же образом она должна квалифицироваться и в уголовном законодательстве, что требует внесения изменений в Уголовный кодекс РФ. Иная позиция, т.е. признание государственной измены особо тяжким преступлением, за которое Президент РФ может отвечать своей должностью, существенно повышает порог ответственности главы государства, что расходится с конституционным замыслом. В этом случае Президента нельзя будет привлечь к ответственности за совершение таких преступлений, как, например, превышение должностных полномочий при отягчающих обстоятельствах, дача взятки при отягчающих обстоятельствах, которые в действующем Кодексе не относятся к категории особо тяжких, но которые считались тяжкими в прежнем Уголовном кодексе и которые прежде могли быть вменены в вину главе государства.
Предлагаемые меры, однако, не решают всей проблемы ответственности главы государства. Сами конституционные основания отрешения Президента РФ от должности нам представляются неосновательными с точки зрения статуса и предназначения президента демократического государства. Получается, что Президент России может безнаказанно совершать преступления, скажем, средней тяжести без опасения подвергнуться импичменту, что противоречит здравому смыслу. Мы солидарны с позицией С.А. Авакьяна, полагающего, что планка конституционной ответственности Президента России непозволительно завышена. Президент отрешается только за совершение тяжкого преступления, получается, что при совершении иного преступления Президент может спокойно оставаться в должности. "То, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, Конституция не исключает".29
Следует далее отметить, что такое преступление, как государственная измена, состав которой образуют такие действия, как шпионаж, выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации (ст. 275 УК РФ), применительно к российскому Президенту представляется просто искусственным.
Президент, совершивший любое уголовное преступление, как нам представляется, должен подлежать процедуре отрешения от должности. Иными словами, основанием отрешения Президента РФ от должности мы предлагаем указать "совершение им уголовного преступления".