Устройство и работа конституционного совета Франции

СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1. Органы конституционного контроля во Франции
2. Конституционный Совет Франции
2.1 Устройство Конституционного Совета Франции
2.2 Работа Конституционного Совета Франции
Заключение
Список использованной литературы

Устройство и работа конституционного совета Франции

Лишь четыре статьи основного закона предусматривают обращение в Конститу­ционный совет для проверки соответствия нормативных актов конституции: ст. 41 — а процессе законодательной процедуры, ст. 61—между голосованием по тексту акта и его промульгацией, абз. 2 ст. 37 — после промульгации. Указанные статьи каса­ются проверки актов парламента. Только ст. 54 в весьма частном случае допускает проверку конституционности актов исполнительной власти: она предусматривает про­верку международных договоров, которые во французском праве имеют силу, пре­вышающую силу внутренних законов (ст. 55 конституции). Совет может контролиро­вать только содержание, а не процедуру заключения договора. В остальных случаях он может воздействовать на исполнительную власть лишь косвенным образом, опреде­ляя, например,в решениях границы компетенции парламента и правительства и влияя тем самым на издание актов регламентарной власти. В тех же случаях, когда испол­нительная власть вторгается в области, зарезервированные за парламентом, Совет безмолвствует, так как законом не предусмотрено обжалование ее действий. Парла­мент не может помешать этому вторжению. Аннулирование таких актов может быть осуществлено через органы административной юстиции.
Практическая деятельность Совета весьма обширна. Не считая консультативных заключений о мерах, принятых президентом республики при применении ст. 16 кон­ституции, он вынес с декабря 1958 г. по январь 1975 г. 670 решений, из которых по­давляющее большинство (522) касались споров о выборах в парламент и проведении референдумов. Четыре решения были вынесены при осуществлении консультативных функций, остальные касались вопросов, связанных с конституционностью актов: 82 — о разграничении законодательной и регламентационной компетенции (абз. 2 ст. 37), 8 — в порядке ст. 41 конституции при обсуждении законопроектов, и остальные — собственно в области контроля за конституционностью. В порядке обязательного кон­троля Совет вынес 22 решения по конституционности регламентов палат, 20 — в отно­шении органических законов, одно — в отношении международных договоров. В фа­культативном порядке было вынесено 11 решений, шесть из которых по запросу премьер-министра, 3 — председателя Сената и 2 — групп депутатов после расширения права запроса7.
В конце 50-х — начале 60-х годов деятельность Конституционного совета (кото­рый в тот период называли «вторым Учредителем») была направлена на поддержку режима V республики. Она ограничивалась контролем в соответствии со ст. ст. 34, 37 и 38 конституции. «Практика показывает, что из употребления вышли полномочия Конституционного совета по проверке законов по отношению ко всей совокупности конституционных предписаний, включая преамбулу. Этот „абсентеизм" следовал логике вещей, поскольку органы власти, запрашивавшие Совет, главным образом стремились заставить парламент уважать разделение законодательной и регламентарной области. Учредители не имели цели заставить его разрешать споры по принимаемому закону, исследуя его конституционность „по существу"»8.
Задачу «стража» парламента Совет часто выполнял с формальных позиций, не вникая в существо рассматриваемых дел. Строго придерживаясь писанных норм, он основывался на узком толковании существовавших законодательных актов. Наибо­лее ярко эта позиция Совета выразилась в известном решении по запросу председателя Сената о конституционности референдума 28 октября 1962 г., проводившегося с це­лью изменения ст. ст. 6 и 7 основного закона. Как указано в решении Совета по этому вопросу, «...компетенция Совета точно установлена конституцией, а также положения­ми органического закона от 7 ноября 1958 г. о нем, принятого в целях применения седьмого раздела конституции. Совет, следовательно, не может привлекаться для выражения своего мнения в других случаях, кроме тех, которые ограничительно предусмотрены названными положениями».. Узко интерпретировав свои полномочия, воспользовавшись отсутствием прямых законодательных указаний о возможности рассматривать акты, принятые в порядке ст. 11 конституции, Совет объ­явил о своей некомпетентности и тем самым способствовал укреплению личной вла­сти президента республики.
Аналогичным образом Конституционный совет поступил и в другом случае, ко­гда председатель Национального собрания обратился к нему за консультацией о за­конности внесения резолюции порицания 12 сентября 1961 г. в период действия в стра­не чрезвычайного положения. Объявив себя некомпетентным, Совет лишил Националь­ное собрание возможности пользоваться одним из наиболее важных контрольных средств на этот период времени.
Вполне определенная направленность Совета проявилась и в ограничении права центрального представительного органа устанавливать порядок своей деятельности. Так, в решении от 15 января 1960 г. он дал расширительное толкование понятая «рационализированный парламентаризм» (абз. 3 ст. 44 конституции) и тем самым ограничил право парламентариев вносить поправки, разрешив правительству лишь единое голосование по тексту законопроекта. Он объявил не соответствующими кон­ституции абз. 1 и 2 ст. 96, абз. 6 и 7 ст. 95, абз. 3 ст. 96 регламента Национального собрания, тем самым открыто встав на сторону правительства.
Подобную же позицию Совет занял и при определении полномочий парламента, отвергнув верховенство законодательной власти над исполнительной. Он признал пра­вомерным новый конституционный обычай — в тех случаях, когда границы между законодательным и регламентарным регулированием неясны, отдавать предпочтение исполнительной власти. Зато сфера регламентарной власти трактовалась им очень широко. «Области права, относящиеся к регламентарной власти, скрупулезно почитае­мы Конституционным советом, который возвращает законодательной власти только те сферы регулирования, которые специально признаны за ней законодательными поло­жениями», — справедливо отмечает Ф. Батайе.
С начала 70-х годов происходит постепенная трансформация роли Совета, причем зачастую без каких-либо формальных изменений законодательных текстов. В усло­виях растущего единства левых сил Совет берет за основу иную интерпретацию своей роли в системе центральных органов власти. Так, в решении от 19 июня 1970 г. по запросу премьер-министра о соответствии конституции договора об изменении некоторых финансовых положений соглашений, лежащих в основе Общего рынка, впервые преамбула конституции была названа как документ, который учитывался при вынесении решения. Расширив круг актов, соответствие которым он проверяет, Совет тем самым резко раздвинул границы своих полномочий. В решении от 16 июля 1971 г. по запросу председателя Сената он объявил неконституционной одну из статей зако­на, затрагивающую свободу объединений. Введя понятие «основные принципы, призна­ваемые законами Республики», он скорее стал исходить из духа основного закона, чем следовать его букве, что наблюдалось в первые годы существования V респуб­лики.
В решении от 27 декабря 1973 г. по запросу председателя Сената совет при­знал неконституционной ст. 62 финансового закона 1973 г., касающуюся налогового обложения, сославшись на принцип равенства перед законом, содержащийся в Декла­рации прав человека 1789 г. и провозглашенный в преамбуле конституции.
И дело не только в том, что Совет прямо сослался на Декларацию, чего он не делал ранее, а в определенной целенаправленности его деятельности. Последние реше­ния о конституционности обычных законов указывают на возрастание политического значения Совета.
Новый толчок к расширению его влияния дали президентские выборы 1974 г. После объявления их результатов Совет сделал заявление (с замечаниями и предло­жениями) об изменениях в организации и порядке выборов президента республики9. Этим он, по сути дела, взял на себя функцию субъекта законодательной инициативы. В парламент было внесено несколько законопроектов, учитывающих пожелания Со­вета. Кроме того, Совет высказал недоверие Национальной комиссии контроля, на которую возлагается осуществление мер по проведению избирательной кампании на президентских выборах. Таким образом, Совет, до сих пор казавшийся второстепен­ным, не выступавший на первый план, заявил о себе как об органе, утверждающем власть по отношению к другим государственным и административным учреждениям.
Влияние Совета стало все более ощущаться в последние годы, после парламент­ских (1973 г.) и президентских выборов (1974 г.) и успеха на них левых партий. В условиях возросшей социальной борьбы наметились определенные сдвиги в пользу левых сил. Этим можно объяснить приспособление государственных институтов и, в частности, конституционного контроля к новым условиям.
С переходом президентского поста к лидеру независимых республиканцев и по­степенным оттеснением ЮДР (их кандидат даже не прошел во второй тур выборов в 1974 г.) в политике правящих кругов, касающейся государственного строительства, наметились тенденции, направленные на усиление личной власти президента респуб­лики. В заявлении 25 июля 1974 г. президент выдвинул новую теорию «президентционистской интерпретации институтов, но в рамках существующих законодательных текстов». Возможность получения в Национальном собрании большинства мест ле­шими партиями заставила .правительство использовать прецедент обращения в сенат за доверием. Это полномочие правительства ни разу не использовалось до мая 1974 г. Декларация об одобрении политики правительства дважды представлялась в эту палату—в начале июня 1974 г. и в середине июня 1975 г.
Осенью 197.4 г. было решено провести две «миниреформы» конституции, имевшие одну цель — нормативное обеспечение потребностей правящих кругов в новых усло­виях. Речь идет об изменении ст. 25, предусматривающей институт заместительства, :и ст. 61 — о расширении круга -субъектов, обладающих правом обжалования в Консти­туционный совет и предоставлении ему права самостоятельно рассматривать вопросы о конституционности некоторых категорий законов. Правительство признало, что кон­троль в факультативном порядке носил исключительный характер из-за незначитель­ного круга лиц, обладавших правом запроса. Оно объясняло внесение проекта потребностью предоставить такое право каждой из парламентских палат, что дало бы воз­можность оппозиции запрашивать Совет. Расширение круга субъектов выглядело внеш­не демократично. Однако, во-первых, речь шла о расширении права обжалования, ко­торое касалось только содержания законов, но совсем не затрагивало актов регламентарной власти, более многочисленных и важных в тот период. Во-вторых, расширение числа субъектов, обладающих правом запроса, означало предоставление меньшей ча­сти парламента права требовать от не демократически формируемого Совета аннули­рования законов, принятых большинством представителей народа.
Вторая же часть законопроекта предоставляла Совету право рассматривать кон­ституционность любого принятого парламентом закона, если его положения вызывали опасения в посягательстве на публичные свободы, гарантированные конституцией. Вве­дение самозапроса без изменения статута Совета означало на практике введение его политической опеки над парламентом и еще большее усиление исполнительной власти. Решения Совета, имеющие окончательный и не подлежащий обжалованию характер, получили бы силу абсолютного вето.
Левая оппозиция противопоставила этому законопроекту широкую программу преобразований: отмену ст. 16 конституции, провозглашающей авторитаризм президента республики, уничтожение несовместимости между парламентским мандатом и должно­стью министра, демократизацию высшего совета магистратуры. Не отрицая необхо­димости конституционного контроля вообще, но выступая против действующего Со­вета, левые партии предложили, изменив его состав и компетенцию, учредить совер­шенно новый орган конституционной юстиции. Верховный суд должен формироваться на принципиально иной основе: Национальное собрание и Сенат избирают по три члена по пропорциональной системе от политических фракций (по два от «большин­ства» и по одному от оппозиции), два — назначаются Высшим советом магистратуры я один — президентом республики (всего 9 членов с девятилетним сроком полномо­чий). На этот орган предлагалось возложить «обеспечение уважения к конституцион­ным нормам, точнее соблюдение существующих правил на выборах национального масштаба и гарантий публичных, личных и коллективных свобод». Согласно этой про­грамме в Верховный суд получали право обращаться все обычные и административные суды по делам, затрагивающим конституционность законов и регламентов, кото­рые, по их мнению, противоречат свободам, провозглашенным в ст. ст. 7—11 Декла­рации прав человека и гражданина и преамбуле конституции. Тем самым повышалась бы правовая эффективность контролирующего органа и несравнимо возрастала доступность процесса обжалования актов, изданных парламентом и исполнительной вла­стью. Кроме того, левые партии потребовали осуществления контроля за «ясностью и недвусмысленным характером законопроектов, передаваемых на референдум в порядке ст. 11 конституции».
Предложения левых партий о преобразовании института конституционного кон­троля не были приняты, но и правительство полностью не осуществило свои цели: право самозапроса Совета было отвергнуто по предложению коммунистов еще в ко­миссии Национального собрания, уменьшено число подписей для подачи: жалобы с 1/5 состава палаты до 60 подписей депутатов или сенаторов. Обсуждение проекта пока­зало, что якобы существовавшее «широкое согласие» в правящей партийной коалиции на самом деле отсутствовало. Лишь независимые республиканцы: безоговорочно под­держали правительство.
После конституционной реформы Совет продолжил линию на укрепление своего положения, что отражено, например, в решениях от 30 декабря 1,974 г. и 15 января
1975 г., принятых по запросу группы депутатов (первое — от фракции социалистов и левых радикалов, второе — депутатов правящих партий). В первом решении, кон­статировав нарушение правительством бюджетной процедуры, Совет включил органи­ческое законодательство в тот блок законов, соответствие которому он проверяет. Во втором (французские юристы считают его наиболее важным из вынесенных Кон­ституционным советом до сих пор) он сослался не только на основные принципы, признаваемые законами республики, но и на принципы, выраженные в преамбуле кон­ституции 1946 г., и «на другие положения, имеющие конституционную силу и указы­ваемые этой конституцией».
Значение Совета как органа конституционного контроля возрастает в последние годы. Его деятельность затрагивает различные правовые аспекты. В частности, он сформулировал вывод о единстве регламентарной власти, ранее подразделявшейся на автономную (ст. 37 конституции) и исполнительную (ст. 21). Решением от 28 января 1976 г. о конституционности органического закона, предоставившего французским гражданам, проживающим за границей, право участвовать в президентских выборах, Совет еще более расширил свои полномочия. Подтвердив существующую во француз­ском праве иерархию правовых норм, он одновременно присвоил: себе право высказы­ваться о конституционности всех законодательных положений, которые ему предла­гаются на рассмотрение.
Еще одна миниреформа (внесение в ст. 7 конституции пяти новых абзацев) уточнила порядок избрания президента республики. В случае смерти кандидатов на этот пост или возникновения у них препятствий в выполнении своих обязанностей в различные периоды избирательной кампании, Конституционному совету предоставлено право переносить время выборов и объявлять о новых сроках избирательных опера­ций. Данные права Совета несомненно укрепляют его положение.
В эволюции института конституционного контроля в V Французской республике прослеживается тенденция его усиления. Если в начальный период главным в дея­тельности Конституционного совета был принцип самоограничения, то с изменением политической обстановки в стране он занял несколько иное положение. Расширение круга актов, соответствие которых Конституционный Совет проверяет, не меняет, одна­ко, главного. Хотя в решениях по некоторым запросам он и не выступает на сторо­не исполнительной власти, Совет по-прежнему «должен служить плотиной», сдер­живающей парламент от принятия неугодных господствующему классу решений.
Этот вывод не поколеблен и после победы Ф. Миттерана — кандидата социалистической партии — на президентских выборах в мае 1981 г. и завоевания левыми партиями большинства мест в Национальном собрании на выборах месяцем позже. В программе социалистической пар­тии «110 предложений для Франции», принятой ее чрезвычайным съездом в январе 1981 г., указывалось на медленную коррозию принципов Республики и на опасность сосредоточения в руках главы государства всей полноты власти. Программа предла­гает сокращение срока президентского мандата, введение пропорциональной избира­тельной системы, лишение президента права назначения членов Высшего совета ма­гистратуры, но ничего не говорит о судьбе Конституционного совета.
Данный орган оказывает значительное влияние на общественно-политическую жизнь современной Франции. Ему посвящен раздел VII Конституции. Совет состоит из девяти членов, полномочия которых длятся девять лет и не подлежат возобновлению. Президент Республики, Председатель Национального Собрания и Председатель Сената назначают каждый по три его члена. Каждые три года Совет обновляется на одну треть, кроме того, в его состав пожизненно входят все бывшие Президенты Республики. Председатель Конституционного Совета назначается главой государства. Голос Председателя является решающим в случае равенства голосов Основной Закон наделяет Совет весьма обширными полномочиями. Он следит за правильностью президентских и парламентских выборов, разрешает споры, связанные с ними, осуществляет контроль за ходом референдумов и объявляет их результаты, констатирует открытие вакансии поста Президента Республики, устанавливает наличие препятствий к исполнению им своих обязанностей, консультирует главу государства в случае применения статьи 16 Конституции, предусматривающей возможность установления его временной диктатуры.
Однако самой важной функцией Конституционного Совета является контроль за конституционностью законодательных актов до их промульгирования. Если Совет признает, что акт полностью соответствует Конституции, то препятствий для его промульгирования нет.
При принятии других решений ситуация оказывается принципиально иной. Здесь возможны несколько вариантов. Во-первых, Конституционный Совет может объявить, что весь закон в целом не соответствует Конституции. На практике, правда, это происходит довольно редко. Такой закон, разумеется, не может быть промульгирован.
Во-вторых, Конституционный Совет (что в действительности, как отмечается в диссертации, случается еще реже) вправе признать неконституционным одно или несколько положений закона и при этом уточнить, что данное положение или положения неотделимы от всего закона в целом. В этом случае закон также не промулыгируется.
Наконец, в-третьих, Совет может заявить о несоответствии Конституции одного или нескольких положений закона, но при этом не настаивать на их «неотделимости» от всего акта в целом. При такой ситуации Президент Республики оказывается перед следующим выбором: он правомочен потребовать от палат парламента нового обсуждения закона либо вправе промульгировать закон с изъятыми из его текста неконституционными положениями. Принятие последнего варианта решения, собственно, и означает окончание текущей законодательной процедуры. После этого вполне возможно представление проекта нового, так сказать, дополнительного закона с целью восполнения пробела, образовавшегося вследствие изъятия неконституционных положений. Но это уже будет началом новой законодательной процедуры.
Заключение
Франция относится к числу тех европейских стран, которые не пошли по проторенной дорожке и изначально попытались сформировать специфический институт конституционного контроля, который в дальнейшем стал предметом многочисленных анализов и интерпретаций. Другое и название - Конституционный совет. Главная особенность - во Франции особое значение было уделено системе предварительного контроля.