Соотношение Европейской хартии и Федерального Закона № 131 о местном самоуправлении

Содержание

Введение
1. Конституционные основы организации местного самоуправления в России
2. Анализ Европейской Хартии местного самоуправления
3. Анализ положений Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ
4. Соотношение положений Европейской Хартии местного самоуправления и Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ
Заключение
Список литературы
2.1

Соотношение Европейской хартии и Федерального Закона № 131 о местном самоуправлении

Необходимо отметить, что Европейская Хартия местного самоуправления, как и многие другие «проектные» документы Евросоюза, является несамоисполнимым международным договором, для реализации которого требуются серьезные изменения в национальных правовых системах государств-участников договора, а эти изменения невозможно и даже опасно производить в сжатые исторические сроки. Поэтому присоединение к несамоисполнимым международным договорам требует от присоединившихся стран, во-первых, не предпринимать действий, противоречащих целям и принципам договора, изложенным в его Преамбуле и, во-вторых, по мере возможности последовательно вносить изменения в национальное законодательство, направленные на все более полную реализацию положений договора.
Кроме того, в тексте самой Хартии указано, что ее участники должны выполнять отнюдь не все требования, а только определенное их количество. И сами нормы в значительной части относятся к так называемому мягкому международному праву. Отметим, что такой подход характерен для несамоисполнимых договоров вообще и для «проектных» документов Единой Европы в частности.
Европейская Хартия местного самоуправления представляет собой относительно небольшой по объему документ, состоящий из Преамбулы и 18 статей, сгруппированных в три части. Статьи озаглавлены, части заглавий не имеют. Статья 1 не включена ни в одну из частей и размещена непосредственно после Преамбулы.
В Преамбуле изложены общие принципы местного самоуправления, разделяемые органами государственной власти договаривающихся государств. Первыми названы цели формирования Единой Европы, причем «заключение соглашений в области управления» называется одним из средств, служащих достижению цели объединения Европы.
Остальные формулировки Преамбулы характеризуют местное самоуправление как самостоятельную демократическую ценность и как эффективный механизм народовластия. В частности, декларируется, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя», причем участие граждан в местном самоуправлении фактически признается одной из форм их участия в государственном управлении. Так, говорится, что «право граждан участвовать в управлении государственными делами… наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне».
Органы местного самоуправления видятся авторам Хартии как «пользующиеся значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций».
Основное содержание местного самоуправления раскрывается в Части I характеризуемого документа, состоящей из десяти статей (ст. 2 - 11). Статья 2 устанавливает, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».
Статья 3 (ч. 1) содержит определение местного самоуправления, под которым понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Статья 3 (ч.2) дает больше всего поводов для политических споров, поскольку устанавливает, что местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».
Статья 4 требует установить основные полномочия органов местного самоуправления в конституционном или ином законодательном порядке. Допускается делегирование органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по решению конкретных задач.
Статья 5 специально посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом».
Статья 6 закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно определять собственную административную структуру, не нарушая при этом более общих законодательных положений, а также устанавливает основы муниципальной службы, при этом главными критерием подбора кадров называются личные достоинства и компетентность.
Статья 7 устанавливает основы статуса местных выборных лиц, причем главным принципом провозглашается возможность свободного осуществления мандата. Предусматривается денежная компенсация расходов в связи с осуществлением мандата, а также указывается, что «функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами».
Статья 8 предусматривает возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако жестко ограничивает такой контроль. В частности, оговаривается, что «любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом» и, «как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».
Статья 9, самая объемная статья Хартии, посвящена, как и во многих документах Единой Европы, финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местного самоуправления сводятся к тому, что «органы местного самоуправления имеют право… на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий» и что «финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом». Вместе с тем, признается неизбежность неравенства финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этим рассматриваются принципы государственной бюджетной поддержки местного самоуправления.
«Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов», - заявляется в Хартии. Однако тут же оговаривается, что «такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции».
Дабы избежать увязывания финансовой помощи муниципалитетам с принятием ими тех или иных конкретных решений, авторы Хартии заявляют, что «предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов». «Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции», - декларируется в Хартии.
За органами местного самоуправления признается право на сотрудничество в рамках закона и право на ассоциацию, что указывается в Статье 10. Наконец, Статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту. Таковы вкратце основные тезисы, определяющие правовой статус местного самоуправления в европейских странах.
Часть II Хартии вкупе со Статьей 1 посвящена обязательствам и оговоркам, а Часть III традиционно содержит так называемые заключительные положения, связанные с вступлением договора в силу и его действием во времени и пространстве, а также информационным и техническим вопросам. Заключительные положения в рамках данной темы не рассматриваются, а рассмотрению обязательств посвящена Часть II настоящей статьи, поскольку нормы, содержащиеся в ее статьях, предусматривают большую свободу политико-юридического маневра для стран, присоединившихся к конвенции, в том числе, и Российской Федерации.
Обобщая сказанное о структуре и основном содержании Хартии, можно сделать вывод, что в Преамбуле и статьях рассматриваемого документа сформулированы основные принципы местного самоуправления и наиболее важные нормы юридического регулирования этой сферы общественных отношений.
3. Анализ положений Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «…устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления».3
Необходимо отметить, что данный Федеральный закон, по сути, не соответствует своему названию, так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.
В главе 1, во-первых, подтверждается, что «местное самоуправление … признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» и, во-вторых, определяется понятие «местное самоуправление», как «форма осуществления народом своей власти …». Кроме того, определяются основные термины и понятия, приводятся общие положения по нормативно-правовой основе местного самоуправления и иной деятельности.
В главе 2 определяется территориальная составляющая местного самоуправления: определены пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения), порядок установления/изменения границ муниципальных образований и порядок их преобразования.
В главе 3 определяются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Установлен единый перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований, который варьируется в зависимости от вида муниципального образования.
В главе 4 определен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления их органами местного самоуправления.
В главе 5 определены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум, муниципальные выборы, голосование, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и т.д.
В главе 6 определяется организационная составляющая муниципальных образований: структура и порядок формирования органов местного самоуправления.
В главе 7 определена система муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, утверждения, отмены и регистрации в федеральных регистрах.
В главе 8 закреплена экономическая основа местного самоуправления, ее «…составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований».
В главе 9 определены вопросы межмуниципального сотрудничества в целях координации деятельности муниципальных образований и более эффективного осуществления их прав и интересов.
В главе 10 определены виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством и перед физическими и юридическими лицами: конституционная, административная, уголовная, гражданско-правовая и материальная.
В главе 11 определены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и некоторых других муниципальных образованиях.
В главе 12 определен порядок и сроки вступления в силу настоящего Закона.
Таким образом, в Федеральном законе № 131-ФЗ была заложена единая для всей страны модель местного самоуправления со следующими основными чертами:
принцип муниципальной автономии отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального – институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
формально за муниципальными образованиями закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в Федеральном Законе. Однако серьезное значение придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
Закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.
Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.
Необходимо отметить, что в период с июня 2004 года в Федеральный закон №131-ФЗ вносились поправки тридцать одним федеральным законом, при этом серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статьи (в том числе, даже 3 из 6 статей, внесенных в закон дополнительно). Многочисленные изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции, поскольку вносились лишь точечные, казуальные правки, идеологически основанные на необходимости сохранения федеральной нормативно-правовой унификации. В результате, первоначальная концепция Закона не была сознательно ревизирована, но она была стихийно размыта и искажена, что снизило качество правового регулирования.
4. Соотношение положений Европейской Хартии местного самоуправления и Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ
Прежде всего, необходимо отметить, что Европейская Хартия местного самоуправления и Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ различаются по назначению. Европейская Хартия – это «законодательный манифест», определяющий идеологию местного самоуправления как формы народовластия и методологию разработки других актов, содержащих нормы муниципального права. Федеральный закон, как отмечалось ранее, закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.
В соответствии со ст. 2 Хартии «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации». Термин «местное самоуправление» относится к конституционным терминам – он используется в ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и других Конституции России. Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл. 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления. Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. Среди федеральных законов о местном самоуправлении наиболее важное место занимает комментируемый Закон, являющийся рамочным и предусматривающий принятие ряда других законодательных актов, как федерального, так и регионального уровня.