Исполнительная власть РФ

Введение
1.Становление исполнительной власти в России
2. Взаимодействие исполнительной власти с другими ветвми власти
2.1. Взаимодействие исполнительной и судебной властей
2.2. Взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти
Заключение
Cписок использованной литературы

Исполнительная власть РФ

Последовавшая за ней в августе того же года попытка преобразования Челябинской области в Южноуральскую Республику правовых последствий не имела. Губернатор области, он же "премьер-министр" несостоявшейся республики П. Сумин был отстранен от должности указом Президента РФ.
В мае 1993 г. Вологодский областной Совет народных депутатов обсуждал проект документа под названием "Конституция Вологодской области", а также возможность преобразования области в Вологодскую Республику. Этот проект, предусматривавший провозглашение суверенитета области, широко обсуждался общественностью и областными средствами массовой информации. В связи с этим деятельность Вологодского областного Совета народных депутатов была приостановлена, а затем Совет был распущен указом Президента РФ.
Идея Приморской Республики впервые была оформлена в июле 1993 г. в виде Декларации Краевого Совета о намерении ее провозглашения.
Идея Чукотской Республики развития не получила, и изменение статуса округа выразилось в его выходе из состава Магаданской области, что было закреплено Законом РФ от 17 июня 1992 г. N 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации".
Отдельную проблему составил статус автономных округов. Декларация о суверенитете РСФСР провозглашала необходимость существенного расширения их прав, как и всех входящих в РСФСР образований. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" было установлено, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область" (ч. 1 ст. 83). За органами государственной власти и управления автономных округов закреплялось право на сношения с органами власти и управления РСФСР (ст. 84). Таким образом, нормы о вхождении автономного округа в край или область приобрели диспозитивный характер.
В новой редакции Конституции РСФСР предусматривалась возможность принятия Верховным Советом РСФСР законов об автономных округах по представлению Советов народных депутатов автономных округов (ч. 2 ст. 83). Правда, ни одного такого закона так и не было принято, однако был принят ряд федеральных законов, существенно расширивших права автономных округов. Так, Законы РСФСР от 31 октября 1990 г. "О формировании бюджета РСФСР в 1991 году", от 26 декабря 1990 г. "О государственной бюджетной системе РСФСР в 1991 году" и от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" предусматривают принятие самостоятельных окружных бюджетов. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", Законы РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", от 21 февраля 1992 г. "О недрах", ряд других отраслевых законов упоминают автономные округа наравне с республиками, краями, областями.
В автономных округах стали создаваться территориальные подразделения федеральных органов власти - прокуратуры, арбитражные суды, таможенные и налоговые органы и др., независимые от соответствующих краевых, областных подразделений. Во многие округа были назначены представители Президента РФ.
Федеративный договор законодательно оформил качественно новый государственно-правовой статус автономных округов. Он установил (п. п. 2, 3 ст. I), что органы власти автономных округов в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Им гарантировалось представительство в федеральных представительных органах государственной власти Российской Федерации, предоставлялось право самостоятельного правового, в том числе законодательного, регулирования вопросов их компетенции. "Органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации, - указывалось в нем, - осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краем, областями, в которые входят автономные округа".
Кроме того, Договор (п. 2 ст. III) признавал автономные округа самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, другими субъектами Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономных округов осуществлялась по Договору не органами государственной власти соответствующего края или области, а федеральными органами государственной власти непосредственно.
Федеративный договор был подписан краями и областями, а также автономными округами раздельно, что еще раз подтвердило полноправность автономных округов как субъектов Федерации. Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации" предусматривал, что порядок выхода автономного округа из состава области или края определяется законом Российской Федерации (ч. 2 ст. 8).
Таким образом, автономные округа, являвшиеся прежде административно-территориальными единицами, приобрели черты субъектов Федерации. Окончательно статус автономных округов как равноправных субъектов был закреплен Конституцией 1993 г. (ч. 1 и ч. 4 ст. 5). Однако сложилась коллизия: став равноправными субъектами, округа одновременно оставались составными частями других равноправных субъектов. Это вело к конкуренции полномочий органов власти, сосуществующих на единой территории. Вкупе с экономической несостоятельностью большей части округов этот фактор стимулировал процесс объединения их с областями (краями) в единые субъекты. К настоящему моменту в составе Российской Федерации осталось лишь четыре автономных округа (три из которых продолжают входить в состав других субъектов) со сложившейся экономикой и согласованными полномочиями.
Сложную проблему, в силу известных причин, представляло правовое положение Чеченской Республики. Необходимо отметить, что даже сепаратистский режим сохранял двойственный характер. Например, ст. 11 Постановления парламента от 02.03.92 "О порядке вступления в силу Конституции Чеченской Республики" устанавливала, что "законы СССР и РСФСР, РФ, а также другие нормативные акты продолжают действовать на территории Чеченской Республики постольку, поскольку они не противоречат Конституции Чеченской Республики". Таким образом, хотя оно и провозглашало в духе "парада суверенитетов" приоритет регионального законодательства над федеральным, федеральные законы республикой по-прежнему признавались.
Несмотря на все заявления о "независимости" сепаратистское руководство исправно продолжало получать средства из федерального бюджета, однако использовало их на финансирование незаконных вооруженных формирований8. С принятием Конституции 2003 г. республика окончательно возвратилась в правовое поле.
Таким образом, статус субъектов Федерации и их органов власти представлял собой достаточно сложную проблему. Возникал вопрос о правовом характере Российской Федерации. Богатую почву для этой дискуссии давали разногласия между центром и субъектами (главным образом республиками) о том, что является приоритетным актом в учреждении России как федерации - Конституция или Федеративный договор и какой из них определяет отношения между федеральным центром и регионами.
По форме правовых актов, учреждающих федерацию, федеративные государства могут подразделяться на конституционные, конституционно-договорные и договорно-конституционные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются в результате принятия Конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на Конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре (соглашении) между субъектами федеративных отношений. Под договорно-конституционной федерацией понимается федеративное государство, учрежденное договором и конституцией, где приоритет с точки зрения юридического верховенства отдается договору, который не может изменяться федеральной Конституцией. В то же время, по мнению В.Е. Чиркина, разделение федеративных государств на конституционные и договорные имеет значение преимущественно в историческом плане; в современных же федерациях конституционного и договорного типа объем полномочий органов власти и модель взаимоотношений центра с регионами сколь-нибудь существенно не отличаются9.
Новый этап начался с принятием Конституции 1993 г. Она признала утратившими силу те положения Федеративного договора, которые в первую очередь были направлены против государственного единства России и ее интересов как централизованного государства. Были закреплены основы правовой системы в стране.
Новая Конституция РФ отражала реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент ее принятия. Она предложила формулу компромисса, главная новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмене наименования республик суверенными, закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов РФ. Так же как и республики, остальные субъекты РФ получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). Круг предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов определялся равным для всех субъектов без проведения каких-либо различий (ст. 72 Конституции РФ).
Инкорпорировав положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, российская Конституция в то же время закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.
Вместе с тем принятие Конституции 1993 г. вовсе не означало, что фактическое положение дел было приведено в соответствие с высшим законодательным актом, определяющим основы правовых взаимоотношений в РФ. По-прежнему развивалась практика заключения двусторонних договоров, отдельные положения которых не соответствовали Конституции РФ, а следовательно, не имели юридической силы. Тут действовала логика политическая, требующая временной уступки местным национальным элитам во избежание серьезных конфликтов и сепаратистских тенденций, даже в нарушение Основного Закона.
Подписание двусторонних договоров не снимало существующих проблем, а, наоборот, их усиливало. В этих двусторонних нормативных актах, которых было заключено 42, фактически закреплялось неравноправие субъектов Федерации, которое не позволяло реализовать один из главных принципов построения федеративного государства - равенство прав Федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения.
Более всего расхождений с Конституцией РФ имелось у договоров с республиками, заключенными в 1994 - 1995 гг. (Татарстаном, Кабардино-Балкарией, Башкортостаном, Северной Осетией, Якутией). Рекордсменом по нарушениям стал вышеупомянутый договор с Татарстаном, нарушавший Конституцию РФ в 12 пунктах из 18, перечисленных в ст. 71 Конституции10.
--------------------------------
<16> Эта ситуация подвергалась обоснованной критике, поскольку таким образом подрывался авторитет Конституции и Российская Федерация теряла важные элементы государственного суверенитета. "Появление двусторонних договоров, самостоятельно существующих наряду с Конституцией в федеративном государстве, отрицает его природу как конституционного или конституционно-договорного государства, где Конституции отдается приоритет над договором. Неоправданно широкое использование данной правовой формы доказывается негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами".
В то же время договор как правовая форма регулирования федеративных отношений признавался Конституцией. В соответствии с ч. 3 ст. 11 разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется российской Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Вопрос о месте внутригосударственных договоров в правовой системе и соотношении юридической силы Конституции РФ, федеральных законов и рассматриваемых договоров стал предметом дискуссий.
Б.А. Страшун, признавая, что "конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорами", в то же время полагает, что выражается это только в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение ч. 3 ст. 11 Конституции. Следовательно, по его мнению, договоры, о которых идет речь в ч. 3 ст. 11, обладают большей юридической силой, чем федеральный закон. Он ставит договоры даже выше статей 71 - 73 Конституции, поскольку "ч. 3 ст. 11 находится в главе 1, которая представляет собой как бы Конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм ст. ст. 71 - 73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение".
В.А. Кряжков также полагал, что ранг договора выше, нежели у закона, при условии, что договор заключен в надлежащей процедуре. "При ином подходе договорное регулирование утрачивает смысл, ибо любые договоренности можно разрушить федеральным законом".
В свою очередь, С.А. Авакьян, Б.С. Крылов и многие другие авторы, исходя либо из закрепленного в Конституции РФ принципа равноправия субъектов Федерации, либо из примата Конституции над всеми другими правовыми актами, полагают, что договоры должны занимать подчиненное по отношению к Конституции и федеральным законам положение. Диссертант разделяет их точку зрения применительно к Конституции, поскольку Конституция РФ (ст. 4) устанавливает, что она (а не только Основы конституционного строя) и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Более того, согласно п. 1 раздела II Конституции РФ в случае несоответствия ее положениям договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации действуют, как уже указывалось ранее, положения Конституции.
Что же касается соотношения договоров и федеральных законов, то оно было определено в 1999 г., когда Закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установил, что "договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона", а Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ввел утверждение договоров посредством принятия федерального закона.
Однозначно оценить роль договоров в реализации федеративных отношений в России достаточно сложно. Учитывая, что Конституция не разграничила полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а федеральные законы, необходимые для эффективного развития субъектов РФ в целом или каких-то субъектов в отдельности, не всегда принимались своевременно, договоры нередко помогали решению конкретных практических вопросов и заметно снижали конфликтность федеративных отношений.
4 июля 2003 г. Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (предварительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" был отменен и были установлены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации.
Также Законом устанавливались случаи заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации и порядок их заключения (ст. 26.7). Согласно нормам Закона договоры заключаются только в исключительных случаях - если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Федерации, и в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий. Языком договора устанавливался русский язык. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), после чего утверждается федеральным законом. Устанавливалось, что срок действия договора не может превышать десять лет, с возможностью досрочного расторжения по взаимному согласию сторон или на основании решения суда. Эти и другие нормы стали основой для заключения в 2007 г. договора с Республикой Татарстан.
Введение новой схемы избрания глав исполнительной власти субъектов РФ с принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" знаменовало начало нового этапа развития федеративных отношений.
Таким образом, принятые к настоящему времени нормативно-правовые акты в целом позволили сформировать общие принципы организации системы органов исполнительной власти. Имеющаяся правовая база, включающая Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, достаточно четко определяет ее структуру и полномочия ее органов и должностных лиц. Вместе с тем это не исключает дальнейшего ее совершенствования.
2. Компетенция органов исполнительной власти
Содержание понятия компетенции неоднократно становилось предметом рассмотрения советской юридической науки, не утихают научные дискуссии по этому поводу и в кругу современных исследователей. Но все же, несмотря на многообразие точек зрения на содержание понятия "компетенция", большинство из них сводится к указанию наличия в структуре компетенции предметов ведения и полномочий.
Отсутствует единый терминологический подход и в законотворческой практике. В Конституции РФ термины "компетенция", "предметы ведения" и "полномочия" употребляются и в отношении правосубъектности РФ и субъектов РФ, и в отношении органов государственной власти.
В законодательстве можно отметить следующие варианты использования понятий "компетенция", "предметы ведения" (сферы деятельности), "полномочия":