Государственные и муниципальные закупки. Проблемы и пути решения.

Содержание





Введение
1. Сущность государственных и муниципальных закупок
2. Договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд как механизм закупок
3. Особенности организации аукциона на закупку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд
4. Развитие нормативно-правовой базы проведения закупок для государственных и муниципальных нужд
5. Проблемы государственных и муниципальных закупок
Заключение
Список литературы

Государственные и муниципальные закупки. Проблемы и пути решения.

Согласно Распоряжению Правительства РФ от 15 мая 2007 г. №609-р (далее - Распоряжение), установлен перечень товаров, работ, услуг, закупка которых для государственных и муниципальных нужд должна производиться путем проведения аукциона. Это Распоряжение обусловило необходимость наличия в каждом государственном учреждении специалиста по проведению аукционных процедур. На сегодняшний день существует большое количество учебной литературы, так или иначе затрагивающей процесс проведения аукциона. Однако в большинстве случаев речь идет об обычной, известной и неспециалистам процедуре аукциона, на котором происходит продажа товаров. Аукцион, проводимый с целью закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, имеет ряд особенностей, которые коренным образом влияют как на способ его проведения, так и на процедуру работы по подготовке такого аукциона. Среди таких особенностей можно выделить следующие:1. Предмет закупки. В обычных случаях аукционными товарами являются лошади, пушнина, предметы антиквариата, художественные изделия, цветы, недвижимость, конфискованные товары и т.п. В перечень аукционной продукции для государственных нужд включены работы и услуги, которые редко являются предметом аукциона в обычной практике (услуги гостиниц, мотелей, услуги по упаковыванию, банные услуги и ряд других). Кроме того, в данный перечень включены товары, купля-продажа которых традиционно совершается путем проведения биржевых торгов (уголь, нефть и продукты нефтепереработки, черные, цветные и благородные металлы). В этой связи хотелось бы отметить, что Федеральный Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее – Закон №94-ФЗ) устанавливает возможность размещения заказов на поставки биржевых товаров на товарных биржах на сумму, превышающую пять миллионов рублей, что может повлечь, учитывая изложенное выше, ряд проблем при выборе способа закупки.2. Направление движения цены. В случае закупок для государственных и муниципальных нужд аукцион проводится не с целью увеличения цены, а с целью ее снижения. Такой аукцион носит название «голландского» аукциона, и распространен он значительно меньше, чем обычный, «английский» аукцион. В литературе практически не встречается детального описания способа проведения аукциона на понижение цены. При необходимости закупки любое государственное учреждение сталкивается с проблемой организации такого рода аукциона.3. Результат аукциона. В обычных случаях при проведении аукциона результатом является продажа товара. Государственное учреждение, проводя аукцион, преследует обратный результат – приобрести продукцию для собственных нужд. Способ проведения аукциона на закупку продукции вообще не описывается в учебной и научной литературе, однако, согласно упомянутому выше Распоряжению, государственные учреждения не имеют права закупить продукцию для собственных нужд без проведения аукциона, что создает дополнительные проблемы. Необходимо также отметить, что Закон № 94-ФЗ уделяет отдельную статью процедуре аукциона, однако, пользуясь данной статьей, невозможно надлежащим образом подготовиться к его проведению.4. Способ изменения цены. В практике проведения аукционов существует два способа проведения торгов: а) когда участники сами определяют, на сколько единиц снизить (повысить) цену; б) когда «шаг» повышения (снижения) цены установлен заранее. В случае закупки для государственных нужд законодательством регламентируется обязанность заказчика установить «шаг» аукциона в размере 5% от начальной цены контракта. Также четко оговорена возможность уменьшения шага на 0,5% от начальной цены контракта. Это является положительным моментом, так как позволяет упростить процесс полготовки к аукциону.5. Допуск участников аукциона. Обычно при проведении аукциона все желающие имеют право стать участником аукциона, уплатив оговоренный взнос и зарегистрировавшись в день проведения аукциона. Аукцион на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд подразумевает сложную процедуру допуска к участия в аукционе. Желающий стать участником должен на основе аукционной документации по определенным правилам заполнить заявку и подать ее в оговоренные сроки. К участникам предъявляется ряд требований, а заявка, составленная ненадлежащим образом, отклоняется. Таким образом, участником аукциона на закупку становится лицо, прошедшее отбор по определенным критериям.6. Поведение участников аукциона. На обычном аукционе участники (потенциальные покупатели) предлагают цену сами голосом либо путем поднятия карточек. На аукционе, проводимым государственным учреждением, согласно законодательству, участники не заявляют цену сами, а изъявляют согласие заключить контракт по объявленной цене путем поднятия карточек. В данном случае участники более пассивны, чем на обычном аукционе.7. Поведение аукциониста. Аукционист на обычном аукционе, три раза произнося цену, которая была предложена одним из участников, ждет, пока другой участник не предложит новую цену. Аукционист на аукционе для нужд государства произносит три раза цену, по которой кто-то из участников согласился заключить контракт, после того, как предложил ее понизить. Таким образом, аукционисту в данном случае принадлежит более активная роль, и подготовка к аукциону является более трудоемкой: все возможные ступени понижения цены должны быть рассчитаны заранее. Это является дополнительным стимулом использования в процессе проведения аукциона электронных технологий – от электронных таблиц до автоматизированных систем управления.8. Подтверждение качества продукции. В обычных случаях перед участием в аукционе покупатели могут ознакомиться с товарами, их образцами в натуральном виде или по каталогу. Представленные товары проходят предварительную экспертизу, необходимую для оценки их качества и принятия решения о начальной цене. Перед аукционом на закупку продукции для государственных нужд заказчик лишен возможности ознакомиться с продукцией, и решение о надлежащем качестве продукции, предлагаемой к поставке, принимается по документам аукционных заявок. Это на практике часто приводит к невозможности приобрести товары, работы, услуги требуемого заказчику качества.Существует также ряд особенностей, касающихся правил проведения аукциона на закупку для государственных и муниципальных нужд, в частности, сроков его объявления, оценки и сопоставления заявок, порядка обжалования результатов и т.п.Перечисленные особенности зачастую являются факторами, осложняющими процесс подготовки и проведения аукциона на закупку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.4. Развитие нормативно-правовой базы проведения закупок для государственных и муниципальных нуждКонституция РФ 1993 г. законодательно закрепила основы местного самоуправления в РФ. С возникновением права издавать правовые акты местного значения в некоторых муниципальных образованиях стали появляться первые положения о муниципальных заказах. Например, Постановление главы администрации города Екатеринбурга N 13 от 12.01.94 г. "Об утверждении положения о муниципальных заказах, порядке и условиях их распределения". Данное положение является исключением из общего хода развития и становления муниципального заказа по следующим причинам. Во-первых, в то время как на федеральном уровне не было ни одного нормативного акта, дающего определение государственных нужд, прописывающего процедуру конкурсного размещения конкурсов и их принципы, требования к потенциальным поставщикам, Постановление N 13 уже их содержало.Положение предусматривало два вида конкурса: открытый и закрытый; в зависимости от способа проведения: коммерческий или некоммерческий. Процедура конкурса предусматривала предварительную подготовку по определению предмета конкурса; определение потенциальных участников закрытого конкурса; публикацию объявления о конкурсе; квалификационный отбор; составление инструктивных материалов, конкурсной документации, их прием и оценку, подписание соглашения с победителем конкурса. Были установлены принципы равенства всех потенциальных подрядчиков, гласность, объективность оценки и единство требований.Данные положения впервые на федеральном уровне появились только в 1997 г. в Указе Президента N 305.13 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Закон N 60 содержит положение о конкурсном размещении заказов путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов. "Однако фактом является то, что до Указа Президента N 305 никто из государственных заказчиков не занимался конкурсным размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг". Главной причиной такого положения дел было отсутствие прописанных процедур конкурса и типовой документации для его проведения.Закон N 60, как и все документы переходного периода, является противоречивым. С одной стороны, призывы к конкурсному размещению заказов, а с другой - недоверие к тому, что это будет осуществляться.Для разрешения противоречий, содержащихся в Законе N 60-ФЗ, было принято Постановление Правительства РФ N 594 от 26.06.1995 г. "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Этот документ, в сравнении с Федеральным законом довольно объемный, получил широкое практическое применение. Приложением вторым ("Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд") были введены бюджетные заявки. В Приложении третьем ("Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд") была сделана попытка изложить механизм проведения торгов. Однако четких процедур и типовой документации этот нормативный акт не содержал. Все отдавалось на усмотрение государственных заказчиков. Также Постановление закрепило принципы равных условий для исполнителей государственных заказов, принцип гласного проведения торгов, которые получили дальнейшее закрепление и развитие в Указе Президента N 305 и в последующих нормативных актах, посвященных государственным и муниципальным заказам.В некоторых регионах после принятия Закона N 60 были приняты положения о муниципальном заказе. Например, Постановление главы администрации г. Благовещенска "Об утверждении системы управления муниципальными предприятиями и взаимоотношениях с различными хозяйственными субъектами" N 730 от 12.04.95 г. содержало приложение N 2 "Положение о муниципальном заказе". Данное положение, так же как и Закон N 60, исходило из обязательности муниципального заказа для муниципальных предприятий и конкурсного размещения заказа для предприятий иных форм собственности. Также не была прописана конкурсная процедура; обязательным условием договора на выполнение муниципального заказа являлся порядок осуществления контроля над ходом его выполнения и т.д. Фактически, данное Постановление копировало Федеральный закон, изменяя слово "государственный" на "муниципальный". В дальнейшем в данное Постановление вносились изменения, а после принятия Указа Президента N 305 было принято новое постановление, уже мэра Благовещенска, установившее обязательный конкурс для всех желающих получить муниципальный заказ.Положения о муниципальном заказе в г. Екатеринбурге и г. Благовещенске, несмотря на принципиально разное содержание, можно отнести к первой "волне" законодательного закрепления положений о муниципальных заказах.Следующим шагом в укреплении позиций местного самоуправления стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ 2003 г. Параллельно с развитием законодательной базы местного самоуправления и государственного заказа шло формирование института муниципального заказа. Логично было бы учесть договоры на поставку для муниципальных нужд во 2 части Гражданского Кодекса, принятого 26.01.96 г. Глава 30 "Купля-продажа" содержит параграф 4 под названием "Поставка для государственных нужд" (ст. ст. 525 - 534). П. 1 ст. 525 Гражданского Кодекса определяет государственные нужды как потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Третий уровень "муниципальные нужды" под понятие "государственные нужды" не подпадает. Формально муниципальные образования не входят в систему государственных органов, поэтому их нужды не являются государственными. Однако общие цели (обеспечение нужд административных органов и населения в определенного рода товарах, работах, услугах), задачи (рациональное использование бюджетных средств) и способ размещения посредством преимущественно открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд разновидностью государственных закупок, а следовательно, на них должно распространяться законодательство, регулирующее отношения в сфере закупок для государственных нужд. В настоящее время положения Гражданского кодекса могут распространяться на отношения в области муниципального заказа лишь по аналогии. Такое положение дел открывает путь к коррупции в сфере закупок.Указом Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд регулируются отношения между заказчиками и исполнителями государственных и муниципальных контрактов. В частности, были определены квалификационные требования к поставщикам (п. 5), конкурсной документации (п. 36), порядку проведения конкурса (п. 32); порядок обжалования действий конкурсной комиссии (п. 59). Помимо открытых конкурсов вторым разделом Указа устанавливается возможность размещения заказа путем проведения 2-этапных торгов (п. 26); путем запроса котировок (п. 29); размещение заказа у единственного источника (п. 30). Главным достижением данного Указа по сравнению с предыдущим законодательством в области поставок для государственных нужд является установление преимущественно конкурсного размещения государственных заказов и приравнивание в законодательном регулировании к государственным муниципальных заказов; недопущение установления критериев, требований или процедур, носящих дискриминационный характер в отношении поставщиков; установление процедуры проведения торгов, начиная с конкурсной документации и заканчивая возможностью досудебного обжалования результатов конкурса.