Преобразование таможенных органов в контексте современной административной реформы.

Содержание

Введение
1.Современная административная реформа как инструмент преобразования таможенных органов
1.1.Общая характеристика государственных органов в контексте современной административной реформы
1.2.Цели и задачи современной административной реформы
1.3.Сроки и этапы реализации современной административной реформы
В административной реформе выделяются несколько этапов и сроков:
2.Таможенные органы как объект преобразований в контексте современной административной реформы
2.1.Общая характеристика таможенных органов в контексте современной административной реформы
2.2.Цели и задачи преобразований таможенных органов
2.3.Правовой аспект преобразований таможенных органов и проблемы их реализации
Заключение
Список использованной литературы

Преобразование таможенных органов в контексте современной административной реформы.

1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей;
2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);
3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;
4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;
5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.
2. Таможенные органы как объект преобразований в контексте современной административной реформы
2.1. Общая характеристика таможенных органов в контексте современной административной реформы
В ходе административной реформы13 Государственный таможенный комитет РФ в 2004 г. был преобразован в Федеральную таможенную службу, подведомственную Министерству экономического развития и торговли РФ. В 2006 г. службе была возвращена автономность, что усилило ее правовое положение как федерального органа исполнительной власти14.
С принятием в 2003 г. нового Таможенного кодекса РФ представляется возможным говорить о смене эпох в области международных экономических отношений, о начале перехода от «таможни для правительства» к «таможне для участников внешней торговли». Этот важнейший закон (основополагающий источник таможенного права) призван способствовать внешней торговле, а не создавать условия для работы контролирующих органов и вмешательства государства в данную сферу. Это именно те требования, выполнение которых является одним из условий полноправной интеграции России в мировую экономику.
В 2004 – 2006 г. центральный таможенный орган был подведомственен Министерству экономического развития и торговли РФ. В настоящее время руководство напрямую осуществляет Правительство РФ.15
В современных условиях, на основании Указа Президента РФ «О системе и структуре органов исполнительной власти вертикаль исполнительной власти РФ представляет иерархически построенную трехзвенную пирамиду, включающую на уровне центра министерства, службы и агентства.
Таможенные органы выступают в качестве распорядителей и получателей средств федерального бюджета и призваны эффективно их использовать. Обеспечение жизнедеятельности таможенных органов, решение первоочередных задач и достижение конечных результатов должно осуществляться исходя из обоснованного планирования расходов при соблюдении финансово-хозяйственной дисциплины, предусмотренной нормами бюджетного законодательства.
Таможенные органы осуществляют как исполнительную, так и распорядительную деятельность. Оба эти вида деятельности тесно взаимосвязаны. При этом распорядительная деятельность таможенных органов проводится строго в рамках положений, определенных таможенным правом.
Важной отличительной чертой таможенных органов является то, что действующим законодательством они отнесены к числу правоохранительных органов.
В качестве правоохранительных органов таможенные органы защищают экономический суверенитет и экономическую безопасность Российской Федерации, права и законные интересы физических и юридических лиц. Таможенные органы ведут борьбу с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела.
Без эффективной деятельности органов исполнительной власти, регламентирующих и реализующих таможенные правоотношения, немыслима активизация внешнеторговых связей российской экономики. Непосредственно таможенное дело ведет единая система таможенных органов, которые, относясь к исполнительной власти, имеют собственное предназначение, осуществляют государственные исполнительно-распорядительные функции, наделены определенной компетенцией, образуются вышестоящими органами управления, подотчетны и подконтрольны им и ответственны за свою деятельность перед государством16.
В литературе имеются различные подходы к определению таможенного органа. Его понимают как государственный орган, непосредственно осуществляющий таможенное дело17; как орган исполнительной власти, специально предназначенный для непосредственного осуществления таможенного дела путем охраны таможенного режима и применения юридических средств воздействия по отношению к его нарушителям18; как государственный орган исполнительной власти, наделенный специальной компетенцией и осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела в целях содействия развитию внешней торговли19.
В современных условиях на основании Указа Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти вертикаль исполнительной власти Российской Федерации представляет иерархически построенную трехзвенную пирамиду, включающую на уровне центра министерства, службы и агентства.
В процессе своей деятельности ФТС наиболее активно взаимодействует с Министерством финансов РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности, Банком России.
На современном этапе развития ФТС РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
Руководитель ФТС назначается на должность и освобождается от нее Правительством РФ. Он несет персональную ответственность за осуществление возложенных на ФТС полномочий. Его заместители назначаются на должность и освобождаются от нее Правительством РФ по представлению руководителя ФТС. Организационная структура данного органа выступает главным средством воплощения его институциональных целей. Все подразделения ФТС можно разделить на две группы: отраслевые, отвечающие за отдельные участки таможенной деятельности (это управления организации таможенного контроля, по борьбе с контрабандой, таможенного сотрудничества, федеральных таможенных доходов и др.), и функциональные, которые обеспечивают подразделения, занятые внутриаппаратной работой (например, финансово-экономическое, правовое, кадровое, тылового обеспечения).
Структура таможенных органов включает в себя ФТС России, территориальные и региональные таможенные органы.
К территориальным таможенным органам относятся:
региональные таможенные управления (РТУ);
таможни;
таможенные посты.
Правовые основы деятельности территориальных органов регламентированы общими положениями о региональном таможенном управлении и таможни, утвержденными приказом ФТС от 12 января 2005 г. № 720 и Общим положением о таможенном посте, утвержденным Приказом ФТС от 13 августа 2007 г. № 965.21
Региональные таможенные управления осуществляют руководство деятельностью таможен, за исключением таможен, непосредственно подчиненных ФТС и таможенных постов, подчиненных РТУ, находящихся в регионе деятельности РТУ, и являются по отношению к ним вышестоящими таможенными органами.
Управления ведут контроль всей деятельности нижестоящих таможенных органов, соблюдения их законодательства России, приводят экспертизы и исследования, перемещаемых через таможенную границу товаров и транспортных средств, равно как и документов, содержащих сведения о них; участвуют в осуществлении валютного контроля, принимают необходимые меры для обеспечения полного и своевременного перечисления таможенных платежей в федеральный бюджет, разрабатывают и организуют систему мероприятий по профилактике преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов.
Таможня является таможенным органом, входящим в единую федеральную централизованную систему таможенных органов и обеспечивающим реализацию задач и функций ФТС в регионе деятельности, определяемом ФТС. По отношению к подчиненным ей постам она выступает вышестоящим органом.
Таможенный пост решает возложенные на него задачи непосредственно и во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.
Следует также отметить, что в систему таможенных органов входят также специализированные органы (Центральное экспертно – криминалистическое таможенное управление и Центральная энергетическая таможня), полномочия которых ограничены рамками определенного направления.
В связи с возвратом ФТС функции нормотворчества в ее структуре появилось новое звено Управление правового обеспечения законопроектной деятельности22. Управление подготавливает либо участвует в подготовке (анализирует, осуществляет правовую экспертизу) проектов федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ в сфере деятельности ФТС. Во взаимодействии со структурными подразделениями центрального аппарата ФТС оно осуществляет разработку концепций проектов федеральных законов в области таможенного дела, технических заданий на их разработку и обеспечивает их согласование в установленном порядке. Кроме того, в его функции входит организация и контроль исполне­ния в ФТС планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ, а также отдельных поручений Правительства России по разработке проектов федеральных законов, проектов международных договоров и международных правовых актов. Таким образом, деятельность управления нацелена на улучшение качества нормативных актов, принимаемых в облас­ти таможенного дела.
2.2. Цели и задачи преобразований таможенных органов
Вектором всей деятельности таможенных органов в настоящее время стала Концепция развития таможенных органов Российской Федерации23 (далее Концепция)
В содержательном аспекте концепция представляет определенный характер понимания проблемы, центральная идея системы взглядов,
которая включает различные формы научного знания: научные факторы теории, научные принципы и пути ее решения.
Она предусматривает проведение в период с 2006 по 2010 г. комплекса мероприятий, направленных на определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии международными стандартами и законодательством РФ. Достижение указанной цели обеспечивается путем решения следующих задач:
повышение качества таможенного регулирования, способствующее созданию условий для привлечения инвестиций в российскую экономику, поступлений доходов в федеральный бюджет, защиты отечественных товаропроизводителей, охраны объектов интеллектуальной собственности и максимальное содействие внешнеторговой деятельности;
совершенствование таможенного администрирования, в том числе развитие системы управления рисками на основе осуществления таможенных процедур в соответствии с международными стандартами, основанными на последних достижениях в области информационных и управленческих технологий;
укрепление взаимодействия с российскими, зарубежными и международными органами и организациями в борьбе с терроризмом, контрабандой оружия, наркотиков и контрафактной продукцией, а также при обеспечении экономической, экологической и радиационной безопасности.
Решение задач, поставленных в Концепции, планируется достичь путем реализации федеральных целевых программ, межгосударственных программ, в исполнении которых принимает участие Федеральная таможенная служба (ФТС) России, и ведомственных целевых программ. Примерами могут служить Федеральная целевая программа "Государственная граница Российской Федерации (2003 – 2010 годы)", аналитическая программа ФТС России "Совершенствование организации работы с подакцизными товарами", программа переоснащения объектов таможенной инфраструктуры комплексными системами безопасности на период 2006 - 2010 годы.
Помимо данных программ, деятельность по развитию таможенных органов включает мероприятия, предусмотренные различными проектами, поддерживаемыми такими организациями как Международный банк реконструкции и развития (проект модернизации информационной системы таможенных органов Российской Федерации), Межгосударственный Совет ЕврАзЭС и др.
По мнению исследователя А.Л.Гапоненко: «Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективного решения постоянно нарождающихся проблем, характеризуется ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры»24 .
Новые подходы акцентируют внимание на результатах, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы. Ключевым вопросом должен стать вопрос о том, в какой степени достигнуты поставленные цели и соответствуют ли затраты полученным результатам, как используется человеческий ресурс, каково отношение населения к результатам работы.
Именно поэтому в практике современного менеджмента в государственной службе измерение и мониторинг результатов начинают занимать центральное место.
Ключевым аспектом повышения результативности таможенной деятельности становится создание объективной и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень достижения поставленных целей, позволяющих сфокусировать внимание сотрудников на основных приоритетах органов власти. Для этих целей широко используются всевозможные показатели результативности.
Показатели результативности могут служить как для оценки деятельности таможенного органа в целом, так и для оценки деятельности сотрудников.
Основное направление совершенствования систем показателей результативности в последнее десятилетие в большинстве западных стран было связано с нахождением оптимального баланса между определением показателей для органов власти и гражданских служащих и установления тесной взаимосвязи между ними.
В настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные политические или экономические параметры его деятельности.
2.3. Правовой аспект преобразований таможенных органов и проблемы их реализации
Важнейшей основой административной реформы и преобразований в таможенных органах явилось совершенствование законодательства как об исполнительной власти в целом, так и о совершенствовании деятельности таможенных органов в частности.
Однако, по – прежнему, одним из основных актов, регулирующих таможенную деятельность остается Конституция РФ25 и принимаемые в соответствии с ней нормативные акты федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти. Конституция РФ, закрепляя основы общественного и государственного строя, выступает в качестве фундамента всех отраслей российского права. Приоритет Основного закона страны означает подчинение всей системы российского законодательства положениям Конституции. Несоответствие Конституции РФ считается безусловным основанием для отмены любой правовой нормы в той или иной области правоотношений.
В ст. 71 Конституции РФ определено, что таможенное дело относится к исключительному ведению Российской Федерации. Основополагающей нормой для отрасли таможенного законодательства является ст. 8 Конституции РФ, гарантирующая единство экономического пространства на территории страны, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.
В 2003 г. в ходе административной реформы были приняты федеральные законы от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»26 (далее - Закон об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности) и от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»27 (далее Закон о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров). Дополняя друг друга, они развивают положения базового Закона о таможенном тарифе. В них установлены основы и методы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, определен правовой статус органов исполнительной власти в области экспортно-импортных операций, определены формы и методы контроля со стороны государства в данной сфере, а также регламентированы меры нетарифного регулирования экспорта и импорта, которые занимают все более важное место в области таможенного дела. Это система запретов и ограничений на ввоз и вывоз товаров в целях обеспечения суверенитета и экономических интересов страны; специальные правила в отношении отдельных товаров при перемещении их через таможенную границу (разрешительная система); введение экспортного и валютного контроля, порядок применения защитных мер и др.
Большое значение имело принятие нового закона в сфере государственной службы. Институт государственной службы в таможенных органах регулируется положениями федеральных законов от 27 июля 2004 г. № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»28 и от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах РФ»29. Он включает такие элементы как: поступление на службу и ее прохождение; правовой статус должностных лиц таможенных органов; дисциплинарная ответственность сотрудников таможенных органов; условия службы в таможенных органах; прекращение службы.
Правовые основы деятельности таможенных органов содержатся и в ряде подзаконных актах: указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.
Контроль за таможенными органами передан теперь Правительству РФ, акты которого характеризуются высокой степенью нормативности. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности руководителя ФТС. Оно организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств30.
Федеральная таможенная служба (далее ФТС) наделена правом принятия ведомственных нормативных актов по различным направлениям:
1) по установлению порядка,
2) по установлению формы,
3) по установлению требований.
ФТС вправе принимать нормативные правовые акты по другим вопросам, в установленной сфере деятельности только в случаях, если такие полномочия предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, а также па основании нормативных правовых актов Банка России.
Организационно-правовой гарантией легитимности подзаконных нормативных актов является соблюдение требований, установленных действующим законодательством.
Нормативно – правовой основой таможенного регулирования также являются решения Конституционного Суда РФ. В системе судебной практики его решения, безусловно, наиболее значимы и авторитетны, хотя в целом признание органов правосудия в качестве инстанции, способной устранять все пробелы и недочеты законодателя, недостаточно аргументировано31. Конституционный Суд РФ опосредованно участвует в правотворческом процессе, его решения официально не именуются источниками права, хотя являются таковыми; они носят характер прецедента, так как содержат правила или указания, которым должны в дальнейшем следовать законодательные и иные органы. Решения Конституционного Суда РФ обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Концепция развития таможенных органов Российской Федерации также играет существенную роль в совершенствовании таможенных органов.
Таким образом, в настоящее время в таможенных органах существуют основополагающие документы, которые четко определяет цели их развития и включают работу практически со всеми основными функциями.
Количество программ, направленных на развитие таможенных органов, вполне достаточно для того, чтобы поставленные в Концепции цели были достигнуты32. Однако, на наш взгляд, могут возникнуть сложности с обеспечением сбалансированности и непротиворечивости программных мероприятий в виду их многочисленности и отсутствием четко обозначенных логических связей между ними.