Оценивание политики и современной административной реформы России.

Содержание

Введение
1. Определения
1.1. Определение оценивания политик и программ
1.2. Понятия результата и эффективности программы
1.3. Политическое оценивание и измерение результативности
2. Области применения и история оценивания политики
3. Виды оценивания политик и программ
3.1. Этапы проведения оценивания
3.2. Внешнее и внутреннее оценивание
3.3. Внутренне и внешнее оценивание в рамках реформы
3.3.1. Предварительное оценивание
3.3.2. Сопровождающее оценивание
3.3.3. Суммирующее оценивание
4. Методы оценивания
5. Административная реформа
5.1. Сущность проводимой административной реформы
5.2. Уровни оценивания. Определение целей и объекта исследования
5.3. Введение системы учета и отчетности
6. Становление и развитие концепции административной реформы
7. На путик повышению эффективности государства
8. Перспективы реализации административной реформы
Заключение
Список литературы

Оценивание политики и современной административной реформы России.

4. Постановка целей
- Обеспечат ли запланированные программные мероприятия решение заявленных проблем и задач?
- Степень вовлечения всех влияющих персон и организаций?
- Существуют ли проблемы, не решенные в ходе проводимых мероприятий? (проблемы без определенных ответственных, либо неохваченные целевые группы)
5. Качество информации
- Соответствует ли уровень информационного обеспечения требования управления программой? Надежны ли данные?
- Насколько применимы избранные индикаторы?
- Отражают ли процедуры анализа исследуемый объект?
- Являются ли проведенные оценки технически правомерными?
6.Конечные цели
- Какие результаты достигнуты?
7. Влияние
- Каковы конечные эффекты программы, каковы изменения по сравнению со сценарием не-реализации программы?
- Если влияние не гомогенно, как различается оно по программным компонентам, целевым направлениям, подгруппам целевой группы?
- Имели ли проведенные мероприятия важные положительные или отрицательные побочные эффекты, как для участников программы, так и для окружения?
8. Сравнительное преимущество
- Является ли избранная стратегия наиболее эффективной с точки зрения издержек?
9. Перспектива
- Каковы будущие потребности для новой либо измененной политики, законов, правил или программ?
- Каковы возможные результаты новой или измененной политики, законов?
- Каково применение полученных данных для будущих программ?
5. Административная реформа
5.1. Сущность проводимой административной реформы
 В связи с проведением административной реформы в стране к разработке вариантов реформирования государственного аппарата подключились политологи, экономисты, социологи, представители других наук. Образовался широкий концептуальный разброс. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством исправления конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан.
Назначение реформы, по замыслу, - ответить на многочисленные вызовы внешней среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов - начиная от пенсионного обеспечения государственного служащего и кончая глобализацией мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ. Вместе с тем упускается из виду, что речь идет именно об административной реформе, иными словами - о реформировании системы органов исполнительной власти.
Административная реформа является одним из ключевых аспектов совершенствования политической системы страны. Важность оценивания эффективности проводимой административной реформы объясняется несколькими факторами. Во-первых, реформа оказывает большое влияние на дальнейшее развития государства, как с политической, так и с экономической точки зрения. Вследствие этого факта, ход и результаты ее проведения должны быть проанализированы и поняты властью для улучшения системы реформирования в целом. Во-вторых, реформа является дорогостоящим проектом, из-за чего необходим анализ затрат с целью получения адекватных сведений о расходуемых средствах. В-третьих, оценивание эффективности проведения реформы и полученных результатов позволит государству в будущем проводить успешные преобразования, максимизируя их эффективность, с учетом проведенных ранее исследований.    
Перед тем, как приступить к оцениванию административной реформы, необходимо рассмотреть ее основные цели, которые можно изложить в следующих тезисах:
1) Государственные функции должны быть упорядочены. Необходимо отказаться от избыточных функций, построить оптимальную структуру исполнительной власти, а также законодательно закрепить основы деятельности государственных органов. За каждую функцию ответственность должно нести конкретное ведомство, за решение конкретного вопроса – отдельный чиновник. Это позволит выработать критерии оценки деятельности того или иного ведомства.
2) Необходим отказ от отраслевого построения системы государственного управления и переход к функциональной структуре, поскольку тем самым ослабляются лоббистские возможности отдельных секторов и групп предприятий. Государственные органы должны регулировать процессы, а не управлять объектами.
3) Государственный аппарат должен строиться как совокупность органов, каждый из которых специализируется на выполнении предусмотренных законодательством полномочий, связанных с реализацией власти. Необходимо избегать дублирования полномочий и минимизировать их пересечения.
4) Необходим переход от затратной к результативной модели бюджета. Государственные органы и чиновники, как правило, пытаются получить больше ресурсов для исполнения меньшего объема функций и задач. Средства должны выделяться не на содержание органа, а на достижение конечных результатов, на основе общественно значимых приоритетов.
5) Необходимо создание государственной службы со встроенными анти-коррупционными механизмами. Государственная служба должна быть открыта для вливания свежих кадров. Отбор и продвижение на государственной службе должны проходить исключительно на основе открытых конкурсов.
6) Для отдельных ведомств должны определяться показатели результативности их деятельности. Показатели результативности должны входить в статистическую отчетность. Планы государственных органов в полной мере должны быть сориентированы на достижение установленных для них результатов, а разработка бюджетов - на обеспечение конкретных функций, услуг и видов деятельности.
Для достижения этих целей предполагается решение следующих задач:
внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
В результате реализации мероприятий административной реформы предполагается рост удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации по основным международным рейтингам эффективности государственного управления.
5.2. Уровни оценивания. Определение целей и объекта исследования
В исследовании таких масштабных реформ как административная реформа необходимо сочетание нескольких видов оценивания. Вследствие этого необходимо совместить оценивание политики, как единого целого, с оцениванием отдельных программ в рамках проводимой реформы; учитывая то, что реализация программы состоит из нескольких проектов, оценивание отдельных проектов также является применимым. Оценивание должно проводиться в результате выявления целей на каждом из уровней проведения реформы. Далее необходимо привести результаты, на которые направлена реализация проекта, затем выделить критерии, по которым будет происходить оценивание на каждом из уровней и в целом по программе.
 Помимо многоуровневой структуры следует учитывать еще один факт. Если заказчик рассчитывает на использование итогов для принятия конкретных политических решений, то целью исследования должно быть выявление основных недостатков проводимой реформы; отслеживание того, выполняется ли отход государственного аппарата от избыточных функций, внедряются ли общественно эффективные механизмы в деятельность государственных органов, происходит ли отказ от отраслевого построения и т.п. На основе этого мониторинга возможна разработка отчета, который бы отражал реальный ход реформы и являлся бы основой для выработки решений по дальнейшей работе правительства5. Если приоритетом для заказчика является просто поиск и обобщение информации, то будут использованы другие методы работы. Если в перспективе будет сделан заказ на проведение такого рода исследования административной реформы для обучающих целей, то есть для того, чтобы на ее основе, проследить проведение реформ вообще, работа будет иметь иной характер. Таким образом, можно сделать вывод о том, что «цель оценивания эффективности политик зависит от того, как будут использованы заказчиком результаты проведенного исследования».
Расставляя приоритеты при оценивании, необходимо помнить тот факт, что затраты на проведение исследования играют чаще всего основную роль для государственных органов. Исходя из этого, лучше «сфокусировать внимание и ресурсы на ограниченном количестве важных вопросов и аспектов реформы, чем пытаться оценить эффективность всего».
5.3. Введение системы учета и отчетности
 В оценивании эффективности административной реформы объектами могут быть, например, агенты государственных органов, отдельные министерства или же государственный аппарат в целом, но в этом случае следует учитывать то, что аппарат представляет из себя совокупность составляющих, эффективность работы которых должна быть  рассмотрена.
Используя опыт европейских стран, можно выделить следующие формы контроля над проведением административной реформы:
политический контроль Парламента за выполнением основных пунктов реформы правительством;
контроль финансовых расходов в ходе реформы, включая расходы на зарплаты чиновникам, реорганизацию министерств и т.д. Счетной Палатой РФ;
контроль Верховного Суда за исполнением федеральных законов в целях соблюдения прав и свобод граждан, обеспечения открытости управления, создания равных условий для участников хозяйственной деятельности, унификации процедур принятия управленческих решений, предотвращение коррупции и усиления контроля ответственности;
внутриведомственный контроль, основанный на принципах иерархии.
 Для реализации принципов планирования, управления и бюджетирования по результатам необходимо создание новой системы отчетности. Сейчас ощущается недостаток информации о результативности расходов по конкретным направлениям программам, объемах и качестве государственных услуг. Представляется целесообразным создание «форматов аналитических отчетов государственных органов, раскрывающих результаты их деятельности». Из таких отчетов должно быть четко видно, выполнены ли бюджетные задания, какова была динамика стоимости государственных услуг, достигнуты ли утвержденные показатели результативности. Внедрение такой системы «измерения и контроля результатов не оказывает влияния на рост издержек на содержание персонала и обеспечение его работы». Объем работы с документами и административное бремя существенно не увеличиваются.
6. Становление и развитие концепции административной реформы
 Концепция административной реформы, понимаемая как система последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти, сформировалась в России к 1997 году. Однако основные элементы и направления административной реформы стали складываться, начиная еще с 1991 года. Во многом это происходило стихийно.
В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества «Газпром», «Лукойл» и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.
Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992г. «Об упорядочении системы государственного управления» устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.
Подготовка и принятие Конституции РФ 1993г. придали новую энергию процессу организационных преобразований. В первом президентском Послании (1994г.), которое называлось «Об укреплении Российского государства», главный упор делался на обвинения «старой номенклатуры» в том, что именно она виновна во всех кризисах, охвативших все сферы жизни общества. Было высказано предложение о принятии закона о федеральной государственной службе.
В Послании 1995г. главное место также было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996г. делался вывод, что единственным реальным выходом из кризиса становится использование формирующихся рыночных институтов и опора на свободную самоорганизацию общества.
В Президентском Послании 1997г. главным препятствием развития нового экономического строя и новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата. Критике подверглись институты власти в целом. В разделе Послания «Порядок в исполнительной власти» отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах. Функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.
Основными направлениями реформирования исполнительной власти выдвигались:
1) усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений;
2) выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества;
3) определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.
Для решения перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления были предусмотрены разработка и принятие Программы государственного строительства. Основную часть Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков.
В Послании Президента РФ 1998г. эта новая концепция получила название «административная реформа». Специальный раздел Послания так и назывался: «Необходимость административной реформы». Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится концепция административной реформы.
Были обозначены основные элементы концепции. Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.
Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и экономических проблем.
В этой связи требовалась всесторонняя концептуальная разработка самих стратегических целей содержания концепции, предполагавшая многолетнюю интеллектуальную и организаторскую работу. Однако кроме отдельных авторских разработок и нескольких газетных статей на эту тему так ничего и не было сделано. Очевидно, отсутствовали движущие политические силы, заинтересованные в административной реформе. Пришедшие к власти силы менять что-либо в содержании и направлении деятельности системы управления были не заинтересованы.
Если свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему: 1) сократить число государственных служащих; 2) создать условия, вынуждающие государственные структуры конкурировать в области предоставления услуг населению; 3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты деятельности государственных органов; 4) разработать программы, направленные на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию, ликвидацию) системы управления; 5) повысить квалификацию государственных служащих; 6) стимулировать служащих и т.д.
Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не увязаны между собой и нередко даже противоречили друг другу. Так, безуспешными оказались все попытки призвать служащих к повышению эффективности деятельности органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение численности служащих. Единую концепцию административной реформы создать так и не удалось.
В результате многочисленные заявления и призывы к очередной реорганизации системы исполнительной власти, звучавшие в 1991-1999 гг., никакого сколько-нибудь существенного результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000г. Президент России В.В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, «дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы».
В Послании 2000г. концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев оказались смешаны с функциями коммерческих организаций; государственные функции оказались перехвачены частными корпорациями и планами. Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты «не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг».
Говорилось также о том, что функции государственного аппарата не приспособлены в целом для решения стратегических задач. Стало ясно, что потенциал частичных улучшений государственного аппарата исчерпан. Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и работающий государственный аппарат, адекватный поставленным целям. Предлагалось, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом с тем, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и исполнения решений; в-третьих, дать анализ реализуемых государственных функций с тем, чтобы сохранить только необходимые.
По анализу государственных функций было дано срочное правительственное поручение министерствам и ведомствам - составить перечни закрепленных в законах функций этих органов, выявить избыточные функции. Данная работа была объявлена главной в административной реформе.
7. На пути к повышению эффективности государства
В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина 2003г. административная реформа выступала важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. Рационализация системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции системы органов или органа (путем их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность, документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно необходимы.