Местные региональные финансы.

Содержание


Введение
Глава 1.Структура, значение и роль местных региональных финансов
1.1.Сущность местных региональных финансов
1.2.Функции управления местными региональными финансами
1.3.Роль региональных финансов в финансовой системе
Глава 2. Развитие местных региональных финансов на современном этапе
Глава 3. Проблемы и перспективы развития региональных финансов
Заключение
Список литературы

Местные региональные финансы.

Заслуживают поддержки рекомендации по внедрению принципа бюджетирования, ориентированного на результат. Практическая реализация этого принципа состоит в создании системы учета потребности в предоставляемых услугах муниципального образования; оценке и анализе причин отклонений утвержденных годовых показателей расходов от фактических затрат в результате исполнения местного бюджета за три предшествующих года; внедрении механизмов формирования расходной части бюджета, обеспечивающих взаимоувязку объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов; стимулировании органов управления, их структурных подразделений к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов; использовании новых форм финансирования бюджетных услуг — нормативно-целевое финансирование, субсидирование потребителей, социальный заказ (договорное финансирование), финансирование дополнительно установленных индивидуальных заданий бюджетным учреждениям при осуществлении сметного финансирования.
Сбалансированности местных бюджетов могли бы, по нашему мнению, способствовать меры по отработке механизмов заемного финансирования на местном уровне и «отрицательных трансфертов».
Отсутствие у местных бюджетов средств для развития предполагает разработку и законодательное определение механизмов заемного финансирования. Необходимы более углубленная проработка и установление ограничений на объемы муниципальных заимствований в соответствии с их реальной кредитоспособностью.
Привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления осуществлять целевое планирование расходов путем муниципальных программ, финансируемых за счет займов. Во многих муниципалитетах посредством заимствований финансируются инвестиционные проекты, а в отдельных случаях — и текущие расходы. Однако неконтролируемый рост муниципальных заимствований может стать острой проблемой для бюджетной системы в целом.
Глава 2. Развитие местных региональных финансов на современном этапе
В современных условиях проблемы управления муниципальными финансами обусловлены как общим состоянием финансово-бюджетной сферы на фоне финансового кризиса, так и собственно проблематикой муниципальной реформы, переходный период в реализации которой официально закончен к началу 2009 г.[12, C.25]
Систематизация противоречий развития муниципальных финансов дает основания утверждать, что проблемы этой сферы определяются рядом причин.
Первая группа проблем связана с высокой неравномерностью институционального потенциала муниципальных образований в управлении муниципальными финансами. В результате масштабных и относительно быстрых изменений в территориально-организационной структуре местного самоуправления, высокой дифференциации муниципалитетов по численности населения и потенциалу развития, особенностей формирования местных бюджетов вновь созданных муниципальных образований произошла так называемая «регионализация» муниципальной реформы. Это явление определяется как региональная неравномерность в реализации реформы местного самоуправления и поиск на уровне каждого субъекта РФ оптимальных методов и форм межбюджетного регулирования муниципального развития в рамках действующего законодательства.
Так, количество субъектов РФ, объявлявших о реализации в полном объеме Федерального закона № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131), изменялось в следующей динамике: в 2006 г. таких субъектов РФ было 46, в 2007 г. — 55, в 2008 г. — 68. В настоящее время в связи с окончанием переходного периода 81 субъект РФ заявил о полной реализации ФЗ № 131. При этом фактически только в 2008 г. во всех вновь созданных муниципальных образованиях были сформированы местные бюджеты. [3]
Кроме того, неустойчивой в течение последних лет является и сама организационная структура муниципальных образований (см. табл. 1), что связано с продолжающейся корректировкой территориальной структуры местного самоуправления.
Таблица 1
Количество муниципальных образований в РФ [12, C.26]
На 01.01.2005
На 01.01.2006
На 01.01.2009
Муниципальные образования-всего,
из них:
городские округа
муниципальные районы
городские поселения
.. сельские поселения
11733
1601
900
443
8789
24208
522
1802
1756
19892
24151
521
1799
1734
19861
Вторая группа проблем вытекает из ограниченности финансовых ресурсов, которыми наделяются органы местного самоуправления. Здесь следует выделить несколько составляющих проблемы: динамика процессов совершенствования разграничения полномочий; особенности формирования и структура собственных доходов местных бюджетов; развитие адаптационных бюджетных механизмов «сглаживания» остроты вопроса эффективности местных бюджетов.
Процесс совершенствования разграничения полномочий связан как с увеличением вопросов местного значения, так и с отсутствием четкости в определении того, какому типу муниципального образования вменяются новые расходные обязательства. На уровень муниципальных районов добавляются новые вопросы местного значения, которые достаточно трудно разграничить между районом и поселениями или вообще нельзя отнести к вопросам местного значения, но законодательно устанавливается право органов местного самоуправления на их решение. Более того, продолжающимся процессом разграничения полномочий в конструкцию вопросов местного значения введено положение, по которому провозглашенный закрытый перечень таких вопросов становится, по сути, открытым: органы местного самоуправления всех типов муниципальных образований могут принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям, прежде всего, в социальной сфере.
Это означает девальвацию концепции четкого разграничения зон ответственности и финансирования. Единственным фактом, который не позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегирования ответственности без полномочий, является наличие института расходных и бюджетных обязательств. Однако, до настоящего времени, нет выверенного реестра расходных обязательств ни на федеральном, ни на региональном, ни на местном уровне. Самим законодательством закладываются внутренние противоречия, которые могут иметь серьезные социальные последствия.
Таблица 2
Распределение расходов между уровнями бюджетной системы РФ
( без учета межбюджетных трансфертов), % ВВП [12, C.26]
Годы
Федеральный бюджет
Консолидированные бюджеты субъектов РФ
Бюджеты субъектов РФ
Местные бюджеты
1997
2000
2005
2009
10,8
14,6
18,0
17,8
17,5
15,1
13,7
14,6
6,6
8,7
8,3
9,0
10,9
6,5
5,5
5,6
Для перспектив реализации муниципальной реформы важнейшую роль имеет и введение права на взаимную передачу (делегирование) полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальным районом и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями на основе соглашений. В настоящее время стала складываться практика перераспределения полномочий между этими двумя типами муниципальных образований. Основная тенденция состоит в том, что городские и сельские поселения передают полномочия по решению своих вопросов местного значения на уровень муниципального района. Опыт реализации реформы показывает, что, как правило, существующее перераспределение приобретает односторонний характер в пользу муниципальных районов. Это фактически означает формирование одноуровневой модели местного самоуправления.
Здесь выделим и особенности реализации полномочий местных администраций поселений по бюджетному процессу. Действующее законодательство позволяет полномочия местных администраций поселений по формированию, исполнению и контролю за соответствующим местным бюджетом полностью или частично передавать муниципальному району. При всей актуальности данной нормы с точки зрения различного экономического потенциала территорий, кадрового и финансового обеспечения бюджетов поселений она не определяет условия, при которых возможно сокращение организационной составляющей самостоятельности местных бюджетов. [12, C.27]
Реальная значимость местного самоуправления определяется способностью местных органов власти своевременно, в полном объеме и качественно удовлетворить те запросы населения, которые в развитых демократических странах традиционно возлагаются именно на муниципальное звено управления. Как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности и необходимый объем бюджетных доходов.
К настоящему времени закрепилась модель разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов), в которой муниципальные образования обеспечиваются финансовыми ресурсами по «остаточному» принципу (см. табл. 2). При этом анализ структуры собственных доходов местных бюджетов (рис. 1) показывает их высокую неравномерность в обеспечении налоговыми доходами разных типов муниципальных образований.
Принято считать, что городские округа являются муниципальными образованиями с наиболее полно сформированным потенциалом муниципальной реформы. Однако и здесь присутствует серьезная дифференциация. В наиболее крупном по численности городском округе страны — г. Новосибирске проживает 1425,5 тыс. человек. При этом расходы местного бюджета данного муниципалитета составляют чуть более 8,5 тыс. рублей на человека. В наименьшем по численности городском округе страны — ЗАТО Восход (Московская область) проживает 1,8 тыс. человек и расходы местного бюджета на душу населения здесь составляют более 20 тыс. рублей. [12, C.27]
Рис.1. Структура собственных доходов местных бюджетов в 2009 г. [21]
Данные различных мониторингов свидетельствуют, что у муниципалитетов не хватает средств на реализацию собственных полномочий в полном объеме, а местные бюджеты изначально минимизированы. В ряде субъектов РФ объемы недостающих средств превышают фактические расходы местных бюджетов. Минимизация расходов местных бюджетов проявляется не только в принятии бюджетов муниципалитетов как бюджетов текущего потребления. Проблема стоит гораздо жестче и острее, если анализировать финансовую потребность муниципалитетов в исполнении вопросов местного значения в полном объеме, а также «отложенный» дефицит (или так называемые скрытые расходные обязательства). «Отложенный» дефицит проявляется в хроническом недофинансировании социально важных сфер территориального развития. По оценкам специалистов, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов составляет более 50 %, в сфере образования — 20 %, в здравоохранении — около 50 %. Неучтенные (или отложенные) финансовые потребности муниципалитетов на развитие ЖКХ, дорожного хозяйства, социальной инфраструктуры определялись Счетной палатой РФ только на 2006 г. в размере 360 млрд. руб. в ценах 2005 г. [12, C.28]
Опыт муниципального строительства свидетельствует, что выбор территориальных единиц местного самоуправления должен учитывать:
-обеспеченность территориального образования основными объектами социальной и иной инфраструктуры, необходимой для жизнедеятельности проживающего населения;
-наличие устойчивой финансовой базы, обеспечивающей самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов местного значения;
-транспортную доступность предоставляемых муниципальных услуг;
-возможность формирования кадрового состава муниципальных служащих.
Несмотря на определенный прогресс в методах регулирования местных бюджетов, их состояние по-прежнему не способствует проведению эффективной экономической и финансовой политики на муниципальном уровне: органы местного самоуправления занимают пассивную позицию в управлении муниципальными финансами.
В условиях недостаточности налоговых и неналоговых доходов, а также ежегодного роста расходных обязательств значительной составляющей доходов местных бюджетов становятся безвозмездные поступления (их доля в доходах местных бюджетов в среднем составляет 55 %), которые предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций. На 1 января 2009 г. объем безвозмездных поступлений составил 1326 млрд. рублей, что превысило уровень 2008 г. почти на 20%. Зависимость местных бюджетов от региональных межбюджетных трансфертов в ближайшее время только усилится, прежде всего за счет роста дотаций на сбалансированность.
Уже сегодня с высокой долей уверенности можно утверждать, что произойдет снижение стимулирующей составляющей в межбюджетных отношениях. Во-первых, за счет сокращения инвестиционного софинансирования. Главным образом, по субсидиям на выравнивание инженерной и социальной инфраструктуры муниципальных образований. Эта позиция в межбюджетных трансфертах только начинала серьезно разворачиваться на муниципальном уровне, и именно эти расходы будут подлежать, с одной стороны, инвентаризации по степени освоения средств (консервация объектов на «нулевом» цикле, пересмотр объемов финансирования из-за резкого сокращения финансовых возможностей субъектов РФ и муниципалитетов и т.д.). А с другой — возникла еще одна серьезная проблема в бюджетных инвестиционных расходах: по действующему бюджетному законодательству бюджетные инвестиции требуют ежегодной оценки эффективности. Отсутствие адекватной нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс оценки эффективности бюджетных инвестиций на муниципальном уровне, приведет к резкому сокращению данного вида расходов с последующими трудностями в развитии муниципальной экономики.
Во-вторых, стимулирующим в межбюджетных отношениях считался механизм трансферозамещения. Однако его использование в переходный период реализации муниципальной реформы показало, что риски «нестандартного» применения субъектами РФ очень высоки. Это выражалось в «навязывании» муниципалитетам таких дифференцированных нормативов отчислений от НДФЛ, которые не покрывали объемов расчетных дотаций. Данная ситуация потребовала от федеральных законодателей введения нормы, по которой механизм трансферозамещения вводится по согласованию с органами местного самоуправления.
Кроме того, БК РФ определено, что дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ устанавливаются на срок не менее трех лет, и «изменение указанных нормативов отчислений в местные бюджеты в течение текущего финансового года не допускается». Также нормы БК РФ диктуют, что использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципалитетов не допускается. Все это позволяет предположить, что региональные власти, стремясь сэкономить собственные бюджетные средства, могут использовать механизм трансферозамещения не в стимулирующем формате, а для решения своих задач оптимизации бюджетных расходов.[2]
Вполне предсказуема и актуализация введения временной финансовой администрация, которая осуществляет управление бюджетом субъекта РФ или муниципального образования. В БК РФ есть критерии для кандидатов на введение временной финансовой администрации. «Финансовые менеджеры» могут направляться в регион (муниципалитет), если просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств этого субъекта РФ (муниципального образования) превышает 30 % объема собственных доходов.
Временную финансовую администрацию важно рассматривать как инструмент, позволяющий предотвратить наступление дефолта, причиной которого зачастую являются не действия администрации, а внешние по отношению к территории финансово-экономические обстоятельства. При этом не следует устанавливать конкретную величину неплатежеспособности. Все должно зависеть оттого, какое мероприятие, бюджетное обязательство, финансируемое из бюджета, не исполняется, и какое оно оказывает воздействие на социально-экономическое положение данной структуры соответствующего бюджетного уровня.
Во избежание этих экстренных мер необходима профилактика неплатежеспособности регионов и муниципальных образований. А также выявление наиболее распространенных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств, на основе чего будут утверждены типовые мероприятия по восстановлению платежеспособности и оздоровлению региональных и муниципальных финансов. Иными словами, особое внимание следует уделить разработке мер по предупреждению возникновения неплатежеспособности. Целесообразно на федеральном уровне осуществлять регулярные мониторинга платежеспособности и качества управления региональными финансами и ввести аналогичные механизмы в отношении муниципальных образований — на уровне субъекта РФ.
В принятых законодательных новациях вводится новая система организационных ограничений — режим дополнительных и жестких бюджетных ограничений в зависимости от объемов финансовой помощи нижестоящим бюджетам (за исключением субвенций на исполнение делегированных полномочий). Институциональные нормы для муниципалитетов представлены в табл. 3. В условиях сложившейся высокой зависимости муниципалитетов от региональных бюджетов более 50 % муниципальных образований по предлагаемой схеме должны официально регламентироваться и контролироваться региональными финансовыми органами.
Таблица 3
Дополнительная регламентация межбюджетных отношений для муниципальных образований [12, C.31]
Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов
Дополнительные и жесткие бюджетные ограничения по БК РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (ст. 136, 92, 107)
менее 10%
Общие требования, установленные БК РФ в части соблюдения ограничений на предель­ный размер долга и дефицит бюджета
от 10 до 30%
Дополнительные огра­ничения
Запрещается
1. Превышать установленные субъектом РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц (работающих на посто­янной основе), муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления
от 30 до 70 %
Запрещается
2. Устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решени­ем вопросов, отнесенных федеральным и региональным законодательством к полномочиям органов местного самоуправления
свыше 70%
Жесткие ограничения
3. Подписание соглашений с фин. органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;
4. Заключение фин. органа субъекта РФ о проекте решения о местном бюджете;
5. Проведение не реже 1 раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ;
6. Размер дефицита бюджета субъекта РФ не должен превышать 5 % общего годо­вого объема доходов данного бюджета (без учета объема безвозмездных поступ­лений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений);
7. Предельный объем муниципального долга не должен превышать 50% общего годового объема данного бюджета (без учета объема безвозмездных поступлений и/ или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений);
8. Иные меры, установленные федеральными законами.
В целом разработка эффективной системы бюджетных отношений на местном уровне управления является одной из самых сложных задач в современных условиях. Муниципальная реформа призвана усилить роль и значение местного самоуправления в решении социально-экономических задач развития территорий, в распределительных и перераспределительных процессах в бюджетной системе страны.
Ограниченность финансовых ресурсов, в том числе и на фоне финансового кризиса, развитие определенного инструментария управления общественными финансами в ходе реформирования бюджетного процесса создают предпосылки (экономические, финансовые, институциональные, политические) для формирования системного подхода к оптимизации бюджетных расходов на муниципальном уровне.
Оптимизация и сокращение бюджетных расходов должны быть обоснованными и проводиться с целью сохранения приемлемого уровня предоставления бюджетных услуг (по объему и качеству). Это означает, помимо прочего, присутствие критерия рациональности в процессе стандартизации качества муниципальных услуг и повышение управляемости данного процесса.