Административно-политическая элита в кадровой структуре государственного управления.

Содержание



Введение
Глава 1. Административно-политическая элита в аппарате государственных органов
1.1 Административно-политическая элита: понятие и сущность.
1.2 Особенности российских политических элит
Глава 2. Элита в кадровой структуре управления
2.1 Государственная кадровая политика в российской федерации
2.2 Кадровые характеристики административно-политической элиты
Заключение
Литература

Административно-политическая элита в кадровой структуре государственного управления.

Концепция государственной кадровой политики – это система исходных, опорных позиций и главных идей, раскрывающих научные основы подхода государства к решению кадровых проблем в современных условиях и на перспективу, задачи и приоритетные направления формирования, развития и рационального использования кадрового потенциала России. Концепция – это своего рода философия кадровой политики, ее научно-теоретический фундамент. Именно система идей, целей и приоритетов является стержнем всей кадровой деятельности, ее важнейшей качественной характеристикой.
Концепция и собственно кадровая политика во многом совпадают, но не тождественны. Концепция становится кадровой политикой, когда идеи и программные позиции государства выражены и закреплены законодательно в целях, принципах, методах и требованиях к организации работы с кадрами. В то же время, кадровая политика без концепции не может существовать: теряется линия кадровых процессов из-за отсутствия их планирования и прогнозирования.
В научной литературе, посвященной анализу проблематики кадроведения, под кадровой политикой на государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадровых государственных служащих. Кадровая политика является одним из основных средств повышения эффективности функционирования системы государственной службы как публичного, социального, правового и организационного института. Государственная служба в развитых государствах носит демократический характер и подконтрольна гражданскому обществу. Она всемерно учитывает волю и интересы народа, выполняет задачи избранных им органов власти, организована на принципах подконтрольности гражданскому обществу, уважении чести и достоинства служащих, их правового статуса, а также материальной и социальной защищенности.
Кадровая политика реализуется путем формирования кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения. С научной точки зрения, кадровая политика на государственной службе объективна и призвана отражать объективные закономерности развития реальных кадровых процессов в стране. Вместе с тем кадровая политика субъективна по формам, механизмам, технологиям выражения и реализации, что определяется мировоззрением, действиями, ценностями и ориентациями отдельных людей – политических лидеров, государственных деятелей, руководителей и специалистов.
ГКП вырабатывается на основе возможностей и потребностей практики, российской действительности. В ее формировании принимают участие8:
- ученые;
- правящая элита;
- государственные служащие высшего эшелона;
- практики всех уровней государственной власти.
Кроме того, ГКП строится не на пустом месте, она отражает выявленные объективные закономерности развития реальных кадровых процессов, повторяющиеся в них связи и отношения.
Эти три позиции (потребность практики, участники формирования и закономерности кадровых процессов) – свидетельство объективности кадровой политики.
Однако, по формам, механизмам, технологиям выражения и реализации государственная кадровая политика субъективна.
Необходимо учитывать современные реалии и потребности России:
Кризисная ситуация в кадровой сфере преодолевается медленно (не сформирована новая действенная матрица управления, уровень профессионализма и функциональной грамотности управленческих кадров остается низким, профсоюзы выведены за пределы кадровых отношений).
Сохраняется высокий уровень безработицы, прежде всего, среди женщин, молодежи и уволенных в запас военнослужащих.
Продолжается «утечка мозгов» - выезд за пределы страны выпускников «элитарных» технических специальностей ведущих вузов России.
Противоречива кадровая ситуация в органах управления – от государственного уровня до уровня муниципального. Нередки случаи, когда высшие должности в федеральных структурах занимают лица, не имеющие профильного образования; не уменьшаются коррумпированность, финансовые махинации и нарушения, взяточничество.
Отсутствие стратегии социально-экономического развития страны самым отрицательным образом сказывается на формировании ГКП.
Суть сегодняшней государственной кадровой доктрины состоит в том, что государство и человек – социальные партнеры в профессионально-трудовой и интеллектуальной самореализации личности. Поэтому можно сформулировать следующие главные цели ГКП:
1. создать благоприятные и равные социальные условия и правовые гарантии для проявления каждым работником своих способностей и знаний, стимулировать профессиональный рост и служебное продвижение;
2. обеспечить высокий профессионализм управленческого и технологического процесса, укомплектованность всех участков трудовой деятельности квалифицированными и добросовестными работниками;
3. поставить надежные преграды на пути проникновения на руководящие и управленческие должности (прежде всего в системе ГМУ) людей недостойных, склонных к бюрократизму, взяточничеству и т.д.
Необходимо выделить приоритеты ГКП, т.е. приоритетные стратегические направления реализации ГКП, к числу которых на общегосударственном уровне можно отнести следующие9:
обеспечение государственной службы (в первоочередном порядке – государственной гражданской службы) квалифицированными, профессионально компетентными и высоконравственными кадрами;
формирование совместно с предпринимательскими структурами системы обеспечения кадрами рыночной экономики (подготовка менеджеров, предпринимателей и т.д.);
создание единой гибкой системы специального профессионального, особенно послевузовского, образования с учетом происходящих в стране преобразований;
формирование свободного рынка труда, обеспечение максимально возможной трудовой занятости, предотвращение массовой безработицы (в том числе и скрытой);
создание новой нормативно-правовой и информационной базы кадровой работы;
поиск и использование адекватных поставленным целям технологий, средств и методов государственного регулирования кадровых процессов.
В целом можно отметить, что суть проблемы формирования государственной кадровой политики и заключается в адекватности целей, принципов и методов кадровой политики.
Качественная особенность современной кадровой политики - ее многосубъектность и разнообъектность. Если ранее в кадровой сфере был своего рода монополист в лице КПСС и ее структур, то в условиях провозглашенной демократии такой подход недопустим.
Под субъектом ГКП понимается носитель определенных законом компетенции, прав и ответственности в разработке и реализации государственной кадровой политики, активный участник кадровых процессов. Субъектами разработки и реализации кадровой политики России становятся многие социально-правовые институты: государственные, политические и общественные организации, хозяйственные и предпринимательские структуры, самостоятельно хозяйствующие субъекты, органы местного самоуправления и т.д.
Каждому субъекту соответствует свой круг функций и полномочий, свои границы управленческого регулирования.
В теоретическом плане очень не простым является отношение к народу как к субъекту кадровой политики. По Конституции РФ народ выступает единственным источником власти, а исходя из этого – и первоосновой ГКП. Однако, делегируя свои полномочия депутатам разного уровня, государству в целом, народ оказывается очень далеко от формирования ГКП. Правда, мы можем говорить о том, что через государство и его институты, через политические партии народ принимает участие в управлении кадровыми процессами.
Объект ГКП можно структурировать по разным критериям:
- управляющие и управляемые;
- правящая элита, государственные и муниципальные служащие;
- работники федерального, регионального и местного уровней;
- руководители, специалисты и работники массовых профессий;
- кадры различных отраслей производства и сфер жизнедеятельности общества.
Объектом непосредственного государственного управления является персонал государственной службы, кадры аппарата органов власти, кадры государственных предприятий. На другие кадры государство воздействует опосредованно, через соответствующие демократические и законодательные механизмы. Причем это воздействие должно носить координирующий характер, характер политического влияния, взаимодействия и социального партнерства.
Эффективность ГКП во многом определяется ее социальной базой. Социальная база – это классы и слои населения, на которое опирается государство при разработке и реализации своей ГКП и которые оказывают государству свою поддержку в работе с кадрами. Это наглядно проявляется, например, на выборах представительных органов власти и выборных должностных лиц разного уровня. Поэтому, привлечение граждан к государственному управлению, в том числе и к решению кадровых вопросов – основа жизненности российской государственности.
Повышение эффективности системы государственного управления – одно из наиболее важных институциональных условий ускорения темпов социально-экономического развития страны. Приоритетными направлениями кадровой политики в системе государственной службы, согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, являются:
формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним;
повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих.
Реализация указанных приоритетных направлений предполагает решение ряда основных задач10:
- управление развитием профессиональных качеств государственных служащих;
- обновление и ротация кадрового состава государственных служащих;
- формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования;
- объективная оценка результатов деятельности государственных служащих, в первую очередь при проведении аттестации или квалификационного экзамена.
Согласно Концепции реформирования системы государственной службы РФ (2001 г.) и Федеральной программе (2002 г.) должны быть преодолены негативные тенденции в государственной службе России:
1. утвержден принцип единства государственной службы и системы и управления ею на федеральном и региональном уровнях;
2. разработаны законодательные механизмы взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
3. ликвидированы противоречия и пробелы в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;
4. приведено в соответствие социальное и правовое положение государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
5. повышена эффективность деятельности государственных органов;
6. широкое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
7. повышение эффективности правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
8. высокая эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
9. отход от консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
10. укрепление ресурсной обеспеченности государственной службы.
В Концепции реформирования государственной службы и Федеральной программе подчеркивается, что все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной службы и кадровой политики следует проводить в рамках концепции сбалансированного развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений существующей государственной службы. Последовательность и постепенность являются принципами современного реформирования государственной службы и кадровой политики.
Реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в области государственного строительства и предполагает решение следующих основных задач:
создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;
определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;
внедрение основных методов планирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;
обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;
применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;
реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;
внедрение механизмов выявления и разрешение конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;
создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;
обеспечение развития системы управления государственной службой на федеральном уровне, на уровне субъекта Российской Федерации и на уровне государственного органа.
Эти меры призваны повысить эффективность государственной службы РФ в интересах развития гражданского общества и государства, укрепить доверие граждан к аппарату органов государственной власти, обеспечить прозрачность государственной службы, повысить ее авторитет и улучшить социальную защищенность государственных служащих.
2.2 Кадровые характеристики административно-политической элиты
Формирование и функционирование региональных административно-политических элит в России по сей день происходит в условиях продолжающегося реформирования практически всех сфер жизни общества. Политические акценты в рассмотрении элит зачастую осложняют объективный анализ противоречивых процессов стратификации транзитивного периода. Научный подход с неизбежностью требует всестороннего учета не только имеющихся сегодня в избытке мнений исследователей, граждан, журналистов и публицистов, но и самооценок тех, кого принято считать собственно элитой.
Рассмотрим некоторые результаты исследования представителей региональных административно-политических элит11, основанные на первичной обработке социологической информации.
Прежде всего, отметим две важные характеристики современной элиты – возраст и стаж нахождения на государственной службе. 30,45 % респондентов – это люди в возрасте до 40 лет, т.е. те, кто основной опыт трудовой деятельности и социального становления получили в самый сложный период современной российской истории – в 90-е гг. Тяжелое экономическое положение в стране, политические конфликты, войны, криминализация общества были тем социальным фоном, на котором проходило их вхождение в самостоятельную жизнь. Они пережили три разрушительных финансовых удара по стране, самый тяжелый из которых произошел в 1998г.
Примечательно, что третья часть опрошенных чиновников имеет стаж на государственной службе до пяти лет. К тому же 21,8% указали, что они в должности руководителя находятся менее трех лет. Следовательно, можно сделать вывод, что в состав элиты в очередной раз произошло вливание новых политических сил, как это уже было в 1993, 1996 и 1998 гг. Наличие столь большого числа неопытных руководителей, безусловно, имеет свои плюсы и минусы. Плюс – отсутствие негативного управленческого опыта, «развязанные руки», энергия и смелость. Минус – опасность управленческих ошибок, снижение качества аппаратной работы, где многое зависит именно от опыта руководителей. Сама принадлежность к элите – еще не гарантируя эффективной службы. Тем более что 41,1% респондентов указали, что образования, полностью соответствующего должности, у них нет.
Что касается образования, то следует констатировать примечательный и характерный факт: впервые в составе элиты зафиксировано преимущество чиновников с гуманитарным образованием (27,4%) по сравнению имеющими техническое образование (23,8%). К тому же уже 11,3% назвали образование по специальности – «Государственное и муниципальное управление». Следовательно, появляется гипотетическая возможность внедрения в управленческую среду современных персоналоведческих и управленческих технологий, основанных на гуманитарных знаниях и подходах. Это принципиальное изменение в элитном слое, которое еще предстоит осмыслить в практической плоскости.
Аналитический аспект в рассмотрении элиты предполагает выявление важной информации о том, где начиналась трудовая деятельность будущих чиновников и в какой сфере ими получен наиболее серьезный опыт управления, поскольку социализирующая роль первичных трудовых процессов исключительно значима для всей последующей деятельности. В результате опроса выявлено, что большинство чиновников социально «происходят» из структур государственного типа (госучреждения, армия, учебно-научные организации). Можно предположить, что они получили достаточный опыт в формировании того особого типа мышления, который и связан с государственным подходом к разработке и принятию управленческих решений.
Стабильность и устойчивость функционирования институтов государственной службы во многом зависят от перспективных планов самих чиновников. В современных условиях, когда служба продолжает оставаться рекрутационной, это вопрос, по сути, политический. Установлено, что 41,2% представителей элитного слоя вполне удовлетворены своим нынешним должностным статусом, а 24,8% стремятся к карьерному росту. В принципе, такое распределение может трактоваться как «стабильное». Для рекрутационной службы это норма. Если же предполагать, что российская служба идет по пути превращения в профессиональную, то трактовка будет иной: количество людей, нацеленных на служебную карьеру, в этом случае очень мало. Очевидно, нет необходимости говорить о том, что в иерархизированных системах управления карьера выступает важнейшим мотиватором, а демотивация может значительно снизить результативность работы. Отметим еще один факт, имеющий негативную окраску – 9,7% опрошенных ответили, что о будущем не задумываются, а 5,4% уклонились от ответа. Следовательно, каждый шестой служащий находится в «неопределенном», «подвешенном» социальном состоянии, что, на наш взгляд, не дает ему возможности полностью использовать ресурс службы.
Это предположение подтверждает и такой факт – 33,8 % респондентов считают, что они достигли в жизни меньше того, на что рассчитывали. Социологам и социальным психологам эта информация говорит о том, что в элитном социальном слое далеко не оптимистичная картина, тем более что 16% вообще не захотели отвечать на этот вопрос (величина исключительно большая в практике социологических опросов).