Реформирование бюджетного учета и отчетности в РФ.

Содержание
Введение
1.Роль и значение бюджетного учета в условиях рыночных отношений
1.1.Исследование этапов развития бюджетного учета в России на протяжении ХХ — XХI вв.
1.2. Реформирование бюджетного учета в 1999-2000 г.
1.3. Характеристика действующих законодательных и нормативно-правовых актов по бюджетному учету
2. Пути развития и направления реформирования бюджетного учета
2.1. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного учета в 2004-2006 г.г.
2.2.Направления совершенствования бюджетного учета в соответствии с Международными стандартами отчетности государственного сектора экономики
2.3. Перспективы дальнейшего реформирования бюджетного учета в РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы

Реформирование бюджетного учета и отчетности в РФ.

12.Изменен порядок отражения степени изношенности отдельных объектов нефинансовых активов (введено понятие амортизации и порядок ее начисления);
13.Упразднен объект учета «малоценные предметы»;
14.Упразднено понятие «Активно-пассивных» счетов (все счета взаиморасчетов разделены только на активные и только на пассивные);
15.Введен бухгалтерский учет санкционирования расходов бюджета (лимиты, ассигнования, обязательства)
16.Введены понятия «увеличения»/»уменьшение» или «поступление»/ «выбытие»;
17.Введена каталожная структура Плана счетов бюджетного учета.
Хочется отметить еще одно нововведение. В Инструкции по бюджетному учету не используется понятие финансирования, используется понятие внутренних расчетов по сети между главным распорядителем, распорядителем и получателем. Счета внутренних расчетов используются только в случае передачи денежных средств вниз по бюджетной сети, либо если в отсутствие лицевых счетов доводятся лимиты бюджетных обязательств с одновременной передачей денег. Отчет о финансовых результатах структурирован в соответствии с экономической классификацией: из доходов вычитаются расходы, подводится результат, который разворачивается по отдельным операциям с финансовыми и нефинансовыми активами и обязательствами. По сути, – это отчет об изменении капитала, где показывается, как и за счет чего меняется результат или чистая стоимость. Поскольку экономическая классификация является составной частью счетов бюджетного учета, отчет о финансовых результатах может быть получен исключительно на основании данных главной книги. Бухгалтерский баланс также составляется по операциям, отраженным в главной книге.
Требовала изменений и отчетность. До последнего времени бюджетные учреждения формировали отчетность на основании Инструкции Минфина РФ № 54н. Публично-правовые образования (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) формировали свою отчетность об исполнении бюджетов в соответствии с Инструкцией Минфина РФ № 15н. Причем, отчетность публично-правовых образований (ППО) не включала в себя информацию, содержащуюся в отчетности бюджетных учреждений. К примеру, Балансы исполнения федерального и субфедерального бюджетов не содержали показателей для отражения стоимости государственного имущества, в то время как государственные бюджетные учреждения отражали стоимость государственного имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления, в Балансе исполнения сметы доходов и расходов (форма 1). При этом имущество казны, не закрепленное за бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями, вообще не отражалось в бюджетной отчетности. Бухгалтерский учет хозяйственной деятельности бюджетных учреждений и операций по исполнению бюджетов велся на основании разных планов счетов и даже разными методами (учет исполнения бюджета осуществлялся кассовым методом, ряд операций бюджетных учреждений – методом начисления). То есть учет в бюджетных учреждениях велся не для того, чтобы консолидировать их отчетность в отчетность ППО. Таким образом, можно утверждать, что до введения новых принципов формирования бюджетной отчетности органами государственной власти вообще не ставилась задача формирования отчетности, на основании которой можно было судить о финансовом и имущественном состоянии ППО и бюджетных учреждений.
Отсюда напрашивается вывод: бюджетная отчетность формировалась для внутренних управленческих целей, то есть была предназначена для внутренних пользователей, что не соответствовало международным подходам и положениям РСГФ. Также она не основывалась на общепризнанных правилах ведения учета (в частности, МСФООС), а также во многом противоречила теории бухгалтерского учета. Кроме того, раздельно отражала деятельность разных участников бюджетного процесса (бюджетополучателей и администраторов бюджетных поступлений), формировалась зачастую на основании неточных оценочных данных. Поэтому естественным и востребованным практикой управления общественными финансами было решение органов государственной власти о трансформации бюджетной отчетности, пересмотре подходов, принципов и правил ее формирования.
Финансовая отчетность любого экономического субъекта (даже если этот субъект является ППО) должна отражать финансовое и имущественное состояние субъекта и должна быть ориентирована не столько на внутреннего пользователя (для этого существует управленческая отчетность), сколько на внешнего пользователя. Если говорить о финансовой отчетности ППО, то его отчетность требуется кредиторам для оценки кредитоспособности (в том числе российским кредитным организациям, которые оценивая свои кредитные риски по Положению Банка России № 254-П, должны принимать взвешенные (с учетом тех же рисков) решения), портфельным инвесторам для оценки перспективности приобретения государственных и муниципальных облигаций, отечественным (местным) товаропроизводителям, при принятии ими решений об участии в реализации государственного (муниципального) заказа, любым предпринимателям для оценки потенциала развития соответствующей территории с целью принятия решения об открытии организации (или ее филиала) на данной территории, населением (когда они избирают депутатов, губернаторов, мэров) и т.д.
Если же говорить о финансовой отчетности бюджетных учреждений, то область ее применения значительно сужается. Дело в том, что бюджетные учреждения, в отличие от хозяйственных обществ, не привлекают капитал и не должны отчитываться перед акционерами. Однако информация о хозяйственной деятельности, скажем вуза, полезна для абитуриента, поступающего в вуз на платной основе. То же самое можно сказать о поликлиниках, больницах, реализующих платные медицинские услуги. Вместе с тем, ценность информации о хозяйственной деятельности бюджетного учреждения несопоставима с ценностью информации о финансовом и имущественном состоянии ППО.
В бюджетную отчетность был введен очень важный документ – пояснительная записка. Пояснительная записка (а не «объяснительная» как это было названо ранее) стала неотъемлемым элементом публичной бюджетной отчетности, что соответствует международным и российским стандартам учета и отчетности.
Мы рассмотрим изменения по составлению пояснительной записки, которые определены в приказе Минфина России от 11.11.05 № 137н. Пояснительная записка составляется к годовому балансу.
Пояснительная записка стала унифицированной формой отчетной документации. Ей присвоен номер 0503160 по Общероссийскому классификатору управленческой документации (ОКУД). Отдельные таблицы приложения к пояснительной записке также строго унифицированы и имеют самостоятельные номера по ОКУД.
В бумажном варианте пояснительная записка брошюруется вместе с другими формами бюджетной отчетности, ее страницы нумеруются в сквозном порядке. Кроме того, пункт 2 Инструкции от 21.01.05 г. № 5н предусматривает представление пояснительной записки на электронных носителях информации. В последнем случае удобно заполнять таблицы пояснительной записки в файле формата EXCEL, полученного путем экспорта шаблона пояснительной записки из какой-либо справочной правовой системы.
Пояснительная записка представляется в обязательном порядке в составе годовой бюджетной отчетности по состоянию на 1 января.
В формах документов, прилагаемых к пояснительной записке, рамками выделены графы, подлежащие автоматизированной обработке информации в целях обобщения данных.
В приложении 2 приведены наименования и коды форм документов, а также номера граф, содержащие данные для обобщения.
Как уже отмечалось, в Инструкции по бюджетной отчетности (приказ Минфина РФ № 5н) уделено внимание финансовому контролю (особенно внутреннему). Это еще раз доказывает, что субъекты СГУ, также как и другие субъекты национальной экономики, будут исполнять нормы Федерального закона «О бухгалтерском учета», в том числе в части содержания учетной политики (согласно статье 7 закона, в учетной политике обязательно определяется порядок внутреннего контроля). К сожалению, в Инструкции по бюджетному учету, определившей понятие государственной учетной политики, нет ни слова о механизме внутреннего контроля (ВК). Однако следует заметить, что в разделе VII приказа № 5н «Пояснительная записка» внутреннему контролю все же уделено внимание.
Здесь необходимо отразить выявленные органами государственного финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, контрольно-ревизионный орган главного распорядителя и др.), Федеральной налоговой службой и Фондом социального страхования Российской Федерации недостатки и нарушения в деятельности учреждения и принятые меры по их устранению.
При этом в структурированном виде приводятся данные о дате проверки, наименовании контрольного органа, теме проверки, выявленных фактах нецелевого использования средств бюджета и прочих финансовых нарушениях с указанием сумм.
2.2.Направления совершенствования бюджетного учета в соответствии с Международными стандартами отчетности государственного сектора экономики
Традиционно государственный бухгалтерский учет рассматривался как система отражения финансовых операций государства (кассовых доходов и расходов), то есть операций, связанных с поступлением доходов и сумм, полученных путем заимствований, и расходованием средств (выплат со счетов). Уже доказано международной практикой (см. РСГФ, МВФ и Кодекс лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере, МБРР), что такая система учета не создает условий для эффективного анализа налогово-бюджетной политики, измерения, мониторинга и оценки воздействия на экономику мер государственной бюджетной политики, а также долгосрочной устойчивости этих мер, поскольку кассовые операции не отражают адекватным образом ни момент осуществления операции, ни ее воздействие на экономику. Во всем мире изменяются требования к действиям и отчетности органов государственного (муниципального) управления (общественного сектора). Эти требования формируются исходя из усиления ответственности за эффективное управление финансами, причем, идет повсеместный переход от управления затратами к управлению результатами и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат. Ясно, что при таких требованиях система национального бюджетного учета должна строится на других принципах и нацелена на применение других методов учета, применяемых в коммерческом секторе экономике, в коммерческом учете. Речь идет, прежде всего, о уже упомянутом выше методе начисления, применение которого в тандеме с другими правилами, в том числе правилами построения и применения бюджетной классификации, невозможно обеспечить прозрачность бюджетного учета и бюджетной отчетности.
Одним из основных требований международных (а сегодня и российских) норм ведения бюджетного процесса и учета является прозрачность. Для достижения прозрачности действий органов власти, бюджетного учета и отчетности:
– в системе общественных (государственных и муниципальных) финансов начинает внедряться идеология Руководства по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (РСГФ), главная цель разработки и применения которого заключается в том, чтобы обеспечить комплексную концептуальную и учетную основу, пригодную для анализа и оценки налогово-бюджетной политики, в особенности результатов деятельности субъектов общественного сектора (или сектора государственного управления);
– введены в действие Инструкции Минфина РФ № 70н и 5н, позволяющие применять международные подходы ведения бюджетного учета и составления отчетности, в том числе метод начислений, сущность которого заключается в том, что результаты экономических событий должны отражаться в учете в тот период, когда они имеют место, независимо от того, были ли получены или уплачены деньги или причитались ли они к получению или уплате. В общем случае момент, к которому относится экономическое событие, – это момент перехода права собственности на товары, предоставленные услуги, возникновения обязательства по уплате налогов, установления требования в отношении выплаты социального пособия или установления других безусловных требований (п. 3.41 РСГФ);
– структурирована новая бюджетная классификация, которая продолжает совершенствоваться (1 января 2009 г., согласно Приказу Минфина РФ от 28.12.2008 г. № 145 н «О применении бюджетной классификации Российской Федерации»);
– Бюджетный кодекс (БК) РФ 3(а до него постановление Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации) определил новую категорию бюджетного процесса и бюджетного учета – расходные обязательства, представляющие собой обусловленные законом, иным нормативным актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным объектам международного права средства соответствующего бюджета (в том числе бюджета государственного внебюджетного фонды). Таким образом, бюджет стал определяться не как денежный фонд или форма образования и использования денежных средств на финансовый год, а «форма образования и расходования денежных средств на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств» соответствующего муниципального образования, субъекта РФ и РФ;4
– вводится в деловой оборот системы общественных финансов новый показатель финансового результата – чистая стоимость активов (разность между общей стоимостью активов и общей стоимостью обязательств); создано методическое обеспечение для отслеживания операций, связанных с изменением показателей чистых активов и не связанных с изменением указанных показателей и т.д.;
– начинают применяться Международные стандарты финансовой отчетности в общественном секторе (МСФООС), и правила вышеупомянутых инструкций № 70н и 5н подтверждают это; то есть налицо конвергенция (сближение) положений бюджетного (некоммерческого) и коммерческого учета; очевидно в скором будущем многие стандарты бухгалтерского учета будут общими для бюджетного и коммерческого учета и отчетности;
– внедряется такая система бюджетного учета и отчетности, сопровождающая бюджетный процесс, которая позволяет не только отслеживать правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому бюджетному году, по среднесрочному периоду (3 года), в рамках которого реализуются бюджетные программы, давая, тем самым, возможность объективно оценивать активы и обязательства бюджетных учреждений, муниципальных образований, субъектов РФ и собственно Российской Федерации;
– осуществляется повсеместный переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; с 1 января 2006 г. все кассовые операции по исполнению бюджетов должны производится казначейством от имени и по поручению бюджетных учреждений через соответствующие счета казначейства и отражаться в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой финансовым органам. Таким образом, если в СССР единым кассовым органом, в котором открывали свои счета бюджетополучатели и администраторы доходов (в современной терминологии) выступал Госбанк, то в современной России им стало казначейство, призванное быть независимым и беспристрастным источником информации об исполнении бюджетов для органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех заинтересованных лиц;
– проводится большая работа по внедрению аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности, независимой экспертизы достоверности бюджетной отчетности органов государственной власти и муниципальных образований и качества управления ими общественными финансами: 23 апреля 2004 г. решением Коллегии Счетной палаты РФ принята Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, 3 декабря 2004 г. той же Коллегией принято решение об утверждении Концептуальных и методических основ аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности; указанные документы уже применяются Счетной палатой РФ, то есть нарабатывается опыт, который будет востребован для аудита и независимой экспертизы, тем более, что Минфином России подготовлена и передана Правительству РФ Концепция эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы, содержащая базу для подготовки организационно-методического обеспечения для проведения экспертизы независимыми аудиторскими фирмами.
Применение новых нормативных актов по бюджетной классификации, бюджетному учету и отчетности осложнено (и бюджетные бухгалтеры это уже осознали) не только с техническими трудностями (речь идет о технике бюджетного учета), но и организационными проблемами: нужны стандарты бюджетного учета, унифицированные формы и подходы, некоторые из которых пока только формируются. Кроме того, необходимо осознание новых методологических подходов к бюджетному процессу и бюджетному учету (в том числе и чиновниками). В частности, в части определения и учета расходных обязательств, что должно осуществляться на основе единых требований всех обязательств государства (муниципального образования) в соответствующих балансах, независимо от оснований их возникновения – будь то трудовой договор с работником бюджетного учреждения, договор на поставку материальных ценностей бюджетному учреждению, размещение государственных (муниципальных) ценных бумаг или выплата пенсий и социальных пособий.
Бюджетная отчетность по своей структуре и содержанию удовлетворяет многим требованиям МСФОГС и СГФ. Однако есть и различия.
1. В балансе исполнения бюджета нет информации о чистых активах (капитале). Существующая система бюджетного учета не предусматривает понятия капитала либо чистых активов/капитала. Необходимо в дальнейшем ввести указанные объекты учета.
3. В отчете о финансовых результатах деятельности нет разграничения доходов и расходов от обычных видов деятельности и чрезвычайных доходов и расходов.
4. Не в полной мере соответствует международным стандартам информация о поступлении и выбытии денежных средств в разрезе текущих, инвестиционных и финансовых операций, содержащаяся в отчете о кассовых поступлениях и выбытиях.
5. В МСФОГС, РСБУ требуется отчет об изменениях в капитале. В нашей отчетности он не предусмотрен.
Пояснительная записка к бюджетной отчетности довольно полно удовлетворяет требованиям международных стандартов финансовой отчетности.
Таким образом, российские правила бюджетного учета отчасти не согласуются с международными стандартами и не в полной мере соответствуют задачам государственного управления.
2.3. Перспективы дальнейшего реформирования бюджетного учета в РФ
1.В новой Инструкции по бюджетному учету не полностью раскрываются важнейшие элементы бюджетного учета. Они представляют собой лишь план счетов бюджетного учета и инструкцию по его применению, т.е. определяют, за редким исключением, лишь корреспонденцию счетов. Такие важнейшие элементы учета, как метод первоначальной оценки имущества и обязательств, правила переоценки, момент принятия к учету и списания с баланса для многих объектов учета остались не урегулированными.
2.В новой системе учета необходимо формирование двух балансов – единого и баланса по внебюджетной деятельности. Это противоречит требованию Бюджетного кодекса, в соответствии с которым в доходы бюджета включаются доходы учреждения от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
3. Очень громоздким получился план счетов. Номер счета содержит 26 знаков, а количество счетов составляет почти две тысячи. Это вызвало большие затруднения у бухгалтеров при переходе на новый план счетов.5
4. В новой Инструкции по бюджетному учету не были раскрыты и цели, задачи бюджетного учета, принципы учета, не были изложены цели реформы и новые принципы учета. Это привело не только к организационным проблемам внедрения новой Инструкции, но и к формированию некачественной отчетности об исполнении бюджета на начальном этапе.