Функции и полномочия местного самоуправления, механизмы их реализации.

СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Функции и полномочия местного самоуправления, механизмы их реализации.

Объем компетенций местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением муниципального образования, органами местного самоуправления и необходимых для эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Именно за населением муниципальных образований Конституция РФ и Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют право на осуществление местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Закона население городского, сельского поселения независимо от его численности не можетбыть лишено права на осуществление местного самоуправления. Именно население может избирать представительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения. Население же имеет возможность определять структуру органов местного самоуправления, принимать устав муниципального образования, выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Население вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, населению муниципальных образований принадлежит исключительно важная роль в реализации полномочии местного самоуправления.
Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.
Ключевая проблема - распределение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. В России решение этой задачи в настоящее время «спущено на места» в виде права определять структуру (уставами, положениями) местного самоуправления. Исчерпывающий перечень полномочий представительных и исполнительных органов, главы администрации и (или) главы муниципального образования закрепляется в уставе муниципального образования, выносимом на референдум. Это общий принцип, последовательная реализация которого призвана прекратить «раздоры» между представительной и исполнительной властью и заставить их работать в рамках закона
К исключительным полномочиям представительных органов власти в соответствии с федеральным законом относятся12:
принятие актов нормативного характера, устанавливающих общие нормы, обязывающих и регулирующих действия определенного круга граждан (физических лиц) и юридических лиц по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
назначение местных референдумов, выборов, других актов прямого волеизъявления населения;
принятие планов (в том числе и градостроительных) и программ социально- экономического развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление местных налогов и сборов;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Конкретные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований
Администрация муниципального образования, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными актами РФ и субъекта РФ, уставом муниципального образования, решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования.
Таким образом, осуществляя свои права и обязанности, органы местного самоуправления реализуют свои функции и решают задачи во всех (или многих) областях местной жизни.
Местное самоуправление, в основе которого лежит право граждан, их территориальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них полномочий и функций. Органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия, не должны нарушать Конституцию РФ, законодательство РФ, правовые (законодательные) акты субъектов РФ.
Практическая реализация полномочий во многом осложняется трудностями как объективного, так и субъективного характера. В частности, до настоящего времени не обеспечены в полной мере конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью, в решении вопросов об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В ряде субъектов РФ вопреки Конституции России на территориях местного самоуправления фактически вводится система местного государственного управления. Например, принятые в республиках Адыгея, Татарстан, Удмуртия и других субъектах РФ законодательные акты неправомерно ограничивают территории, на которых осуществляется местное самоуправление.13 В частности, в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» самоуправление осуществляется лишь в пределах сельских поселений, поселков, частей городских поселений в границах жилых комплексов, а в Республике Татарстан - только в границах сельских и городских поселений районного подчинения. Здесь в городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется лишь в границах жилых комплексов. Подобное определение территориальной основы местного самоуправления дано и в Конституции Республики Адыгея.
Все это свидетельствует о том, что процесс реального осваивания полномочий местного самоуправления требует значительных усилий со стороны государственных органов, органов власти субъектов РФ, самих муниципальных образований, всех граждан России.
Таким образом, четкое и последовательное разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местной (районной) власти, а также ответственность за недобросовестное выполнение своих задач и функций должны стать основными принципами взаимодействия государства и местной публичной власти. Специфической особенностью компетенции органов местного районного самоуправления можно считать возможность осуществления ими отдельных государственных полномочий, передаваемых федеральными и региональными законами.
4. МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Российское законодательство достаточно четко определяет механизм реализации местного самоуправления, который представляет собой организационные формы и методы его реализации. Статья 130 Конституции Российской Федерации гласит, что «местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»14 В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произведена конкретизация форм и методов местного самоуправления. Также более подробно этот вопрос рассматривается в законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах соответствующих муниципальных образований.
Анализ законодательной базы позволяет выделить следующие составляющие механизма местного самоуправления:
органы и должностные лица местного самоуправления;
формы прямого волеизъявления граждан;
территориальное общественное самоуправление.
Конституция Российской Федерации в качестве территориальной основы местного самоуправления определила, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.
Развивая это конституционное положение, территориальные правовые основы местного самоуправления определены в гл. 2 Федерального закона от б октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данный Федеральный закон в ст. 10 конкретизировал понятие «другие территории», указав, что к ним относятся муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения.
Таким образом, в Российской Федерации установлены два основных вида территориальной организации местного самоуправления - поселенческий и территориальный.
Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным, образованием.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Это означает, что все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению городских и сельских поселений, муниципальных районов и внутригородских территорий городов Москвы и Санкт-Петербурга реализацию права на местное самоуправление.
Федеральными законами установлены некоторые особенности территориальной организации и осуществления местного самоуправления для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии со следующими принципами территориальной организации местного самоуправления15:
территория субъекта Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;
территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения и т.д.
доступность. Этот принцип подразумевает, что местные жители на общественном транспорте (электрике, автобусе) должны иметь возможность из любого конца территории (района) добраться до центра (райцентра), решить необходимые им проблемы, относящиеся к вопросам местного самоуправления, и за рабочий день вернуться домой.16
Согласно Конституции, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Тем не менее, федеральный законодатель перечислил органы местного самоуправления, которые должны создаваться в муниципальном образовании.
Преобразованием муниципальных образований является объединение и разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Изменение границ муниципального образования, преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации и федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ или преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»17 и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении или преобразовании границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти
Изменение границ муниципальных районов, влекущее за собой отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, а также изменение границ поселений, влекущее за собой отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, проводимого в порядке установленном законами для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов муниципальных районов и поселений.
Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее за собой отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее за собой отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципальных районов и поселений.
Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», после определения законами субъектов Федерации границ поселений в соответствии с требованиями данного Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Объединение двух и более поселений, не влекущее за собой изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем проведения голосования, либо на сходах граждан.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее за собой изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов
В муниципальном образовании прямое, непосредственное представительство местного сообщества выражается через выборные органы и через выборных должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся, прежде всего, депутаты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образований, избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением18.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допустимы пять вариантов формирования органов местного самоуправления19:
глава муниципального образования избирается на прямых выборах и возглавляет представительный орган местного самоуправления, а глава местной администрации назначается по конкурсу;
глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации назначается по конкурсу;
глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, председатель представительного органа муниципального образования избирается из его состава;
представительный орган муниципального района может формироваться из глав и делегатов представительных органов поселений, при этом глава муниципального образования является председателем представительного органа, а глава местной администрации назначается по конкурсу (этот вариант может применяться для муниципальных районов при условии поддержки 2/3 поселений района);
в поселениях с численностью населения от 100 до 1000 человек глава муниципального образования независимо от способа его избрания может одновременно быть председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.20
Нормами Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»21 регулируются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Согласно этому закону
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо обязательного, согласно Федеральному закону от 1995 г.22, представительного органа местного самоуправления, в структуре органов местного самоуправления предусматривается (ст. 34) глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Проблемным является в первую очередь вопрос экономических прав муниципальных образований. Экономика самоуправлений представляет собой довольно сложный механизм взаимодействия различных уровней власти по вовлечению в хозяйственный оборот местных ресурсов – природных, материальных, трудовых, интеллектуальных.
Для полноценной работы всех составляющих этой структуры необходим механизм реализации следующих прав местного самоуправления:
право создавать, поддерживать и регулировать свой сектор экономики;
право влиять на развитие общественного предпринимательства, малого и среднего бизнеса, право привлекать внешние инвестиции и создавать фонды местного развития;
право иметь полноценные поступления в местный бюджет, способные обеспечить местное благоустройство, обслуживание жилищно-коммунального хозяйства, развитие части производственной и социальной инфраструктуры.
Чтобы добиться реализации этих прав, следует кардинально изменить характер экономического мышления, в частности, принять как аксиому тот факт, что социально экономическое развитие страны начинается не «сверху», а «снизу», с развития конкретного села, города, района, области, края. Не с административной инициативы, а с самодеятельности местных сил, основанной на точном знании местных условий и подкрепленной реальными правами и финансовыми ресурсами.
Народ, обладая всей полнотой власти, при формировании представительных органов и иных выборных должностных лиц, поручая им ежедневное осуществление властных функций в законом установленных рамках, не отчуждает ее от себя. Наоборот, он создает надежные механизмы, при помощи которых может высказать, исходя из собственного понимания своих интересов, мнение относительно целесообразности и результативности осуществления государственной власти ее институтами: народ всегда волен внести коррективы в систему власти, в ее функционирование и направленность.
Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации в ст. 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают населению муниципальных образований реальную самостоятельность при принятии им решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан.