Законодательный порядок деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Введение
1. Правовое регулирование деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ
2. Порядок работы с наркологическими средствами и психотропными веществами
3. Проблемы нормативно-правового регулирования деятельности, связанной с оборотом наркотических и психотропных веществ
4 .Тенденции развития законодательства зарубежных стран, регулирующего порядок деятельности, связанный с оборотом наркотических и психотропных веществ
Заключение
Библиография

Законодательный порядок деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Таким образом, в настоящее время деятельность, связанная с оборотом прекурсоров, лицензированию не подлежит, за исключением внешнеэкономической деятельности с такими веществами, которая под действие Закона N 128-ФЗ не подпадает согласно п. 2 ст. 1 этого Закона. В соответствии с п. 1 ст. 24 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (в ред. от 02.02.2006) лицензирование в сфере внешней торговли товарами (далее - лицензирование) устанавливается, в частности, в виде реализации разрешительного порядка экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное илимуниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений.
Такой разрешительный порядок в отношении прекурсоров установлен Положением о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из РФ наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 августа 2007 г. N 527.
Международная конвенция оставляет конкретную реализацию контроля за прекурсорами на усмотрение стран - участниц Конвенции, а не вменяет им в обязанность устанавливать жесткий контроль над деятельностью с прекурсорами путем введения разрешительных (лицензионных) процедур. Следовательно, можно сделать однозначный вывод о том, что ни российским, ни международным правом обязательность лицензирования деятельности с прекурсорами в РФ в настоящее время не установлена.
Тем не менее заметим, что при осуществлении видов деятельности, связанных с оборотом прекурсоров, необходимо руководствоваться остальными положениями ст. 30 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах", не противоречащими Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности".
В частности, п. 4 ст. 30 устанавливает, что при осуществлении деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, внесенных в Список IV, любые операции, при которых изменяется количество прекурсоров, подлежат регистрации в специальных журналах, порядок ведения и хранения которых устанавливается Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 644 утверждена форма журнала регистрации о суммарном количестве отпущенных, реализованных, приобретенных, использованных прекурсоров и Правила ведения такого журнала.
Соответствующим действующему российскому законодательству можно считать также требование п. 6 ст. 30 Закона N 3-ФЗ о том, что юридические лица, осуществляющие деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, внесенных в Список IV, обязаны информировать органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и иные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять контроль за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, о каждом случае, когда количество купленного или заказанного прекурсора превышает производственные нужды, о неоднократных случаях таких покупок или заказов. Однако порядок предоставления такой информации до сих пор не установлен, да и сам факт превышения производственных нужд при приобретении прекурсоров однозначно установить затруднительно.4
Нам не известны другие нормативные правовые акты, устанавливающие явные ограничения или меры контроля в отношении прекурсоров, за исключением ряда актов, регламентирующих порядок изъятия из оборота и уничтожения прекурсоров.
Таким образом, из изложенного в настоящем разделе можно сделать вывод о том, что в настоящее время фактически никаких ограничений на деятельность с прекурсорами, например приобретение и использование для собственных нужд, не налагается. Требуется только фиксирование операций с прекурсорами в специальных журналах.
Что касается порядка хранения прекурсоров, то в настоящее время в действующем законодательстве, как это ни парадоксально, нет никаких нормативных актов, устанавливающих прямо или косвенно такой порядок. Типовые требования по технической укрепленности и оснащению средствами охранно-пожарной сигнализации помещений с хранением наркотических средств, утвержденные Приказом Минздрава России от 12 ноября 1997 г. (в ред. от 26.08.2008). Согласно п. 1.1 этих Требований распространяются только на наркотические средства и психотропные вещества, внесенные в Списки II и III Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ (Постановление N 681), а также на помещения для хранения сильнодействующих и ядовитых веществ, находящихся под международным контролем в соответствии с Конвенцией ООН о психотропных веществах 1971 г. и Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.
Ответственность за хозяйственную деятельность, связанную с нарушениями требований к операциям с ограниченными в обороте веществами, предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ.
Части 1 - 3 ст. 234 УК РФ устанавливают санкции за незаконные изготовление, переработку, приобретение, хранение, перевозку или пересылку в целях сбыта, а равно незаконный сбыт сильнодействующих или ядовитых веществ, не являющихся наркотическими средствами или психотропными веществами. Заметим, однако, что в связи с отсутствием в действующем законодательстве каких-либо ограничений на изготовление, переработку, приобретение, хранение, перевозку или пересылку в целях сбыта, а также сбыт сильнодействующих и ядовитых веществ совершение преступления по приведенным в указанных выше нормах составам принципиально невозможно.
Действующим составом преступления может быть только ч. 4 ст. 234 - нарушение правил производства, приобретения, хранения, учета, отпуска, перевозки или пересылки сильнодействующих или ядовитых веществ, если это повлекло по неосторожности их хищение либо причинение иного существенного вреда. В отношении этого состава заметим только, что лишь для весьма ограниченного п. 1.1 Типовых требований по технической укрепленности и оснащению средствами охранно-пожарной сигнализации помещений с хранением наркотических средств, утвержденных Приказом Минздрава России от 12 ноября 1997 г. N 330, круга сильнодействующих и ядовитых веществ возможно нарушение правил хранения. Правила же производства, приобретения, учета, отпуска, перевозки или пересылки сильнодействующих или ядовитых веществ действующим законодательством не установлены.
Статьей 228.2 УК РФ наряду с наркотическими и психотропными веществами установлены санкции за нарушение правил производства, изготовления, переработки, хранения, учета, отпуска, реализации, продажи, распределения, перевозки, пересылки, приобретения, использования, ввоза, вывоза либо уничтожения веществ, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ, находящихся под специальным контролем (т.е. прекурсоров), повлекшее их утрату, если это деяние совершено лицом, в обязанности которого входит соблюдение указанных правил (ч. 1), а также совершенное указанным лицом из корыстных побуждений либо повлекшее по неосторожности причинение вреда здоровью человека или иные тяжкие последствия.
Статьей 6.15 КоАП РФ предусмотрено наказание за нарушение юридическим лицом правил производства, изготовления, переработки, хранения, учета, отпуска, реализации, продажи, распределения, перевозки, пересылки, приобретения, использования, ввоза, вывоза либо уничтожения веществ, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ, т.е. прекурсоров.
В связи с изложенным выше при осуществлении хозяйственной деятельности с прекурсорами правонарушение, санкция за которое предусмотрена данной статьей КоАП РФ, может возникнуть только при нарушении правил учета прекурсоров в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 644, а также Правил хранения для отдельных прекурсоров, одновременно включенных в Списки сильнодействующих веществ, установленных Приказом Минздрава России N 330.
В заключение заметим, что перечисленные выше статьи Уголовного кодекса и Кодекса РФ об административных правонарушениях в принципе могут толковаться расширительно, например, при нарушении правил обращения с лекарственными средствами, одновременно являющимися прекурсорами или сильнодействующими и ядовитыми веществами.
2. Порядок работы с наркологическими средствами и психотропными веществами
В настоящее время во многих территориальных округах функционируют центры медицины катастроф. Центр медицины катастроф представляет собой лечебно-профилактическое учреждение особого типа, функциями которого является оказание скорой и скорой специализированной медицинской помощи (санитарно-авиационной) в условиях повседневной деятельности и в условиях чрезвычайной ситуации. Естественно, что оказание медицинской помощи невозможно без наркотических средств и психотропных веществ. Однако в настоящее время в законодательстве отсутствует нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы работы с данной группой лекарственных средств непосредственно для центра медицины катастроф.
В связи с этим целью настоящей статьи было освещение вопросов работы с наркотическими средствами и психотропными веществами в центре медицины катастроф, упущенных в настоящем законодательстве.
Работа с наркотическими средствами и психотропными веществами в центре медицины катастроф происходит в нескольких режимах:
1. Режим повседневной деятельности.
2. Режим чрезвычайной ситуации.
Соответственно и наркотические средства, и психотропные вещества будут использоваться для решения этих двух задач.
Наркотические средства и психотропные вещества попадают от фирмы-поставщика ("Фармация") в аптеку готовых лекарственных форм, а затем часть из них в отдел запасов аптеки - склад-резерв (для обеспечения работы в чрезвычайной ситуации), а другая часть - в отделения центра, оказывающие плановую и экстренную консультативную помощь (в условиях повседневной деятельности), филиалы и трассовую службу.
Для осуществления деятельности с наркотическими средствами и психотропными веществами по этой цепочке необходимо предусмотреть следующие моменты, в настоящее время отсутствующие в законодательстве.
1. Вопросы лицензирования работы с наркотическими средствами и психотропными веществами. В действующем законодательстве существуют несколько видов деятельности, применимых к работе центра медицины катастроф (приобретение, хранение, отпуск, использование, уничтожение). Однако вид деятельности, связанный с освежением (заменой лекарственных средств с истекающим сроком годности на лекарственные средства с хорошим сроком годности), для данной группы лекарственных средств отсутствует.
2. Требования к технической укрепленности, оснащению средствами охранно-пожарной сигнализации. Требования к технической укрепленности и оснащению средствами охранно-пожарной сигнализации для хранения основного запаса наркотических средств и психотропных веществ даны в Приказе Министерства здравоохранения РФ от 12 ноября 1997 г. N 330 "О мерах по улучшению учета, хранения, выписывания и использования наркотических средств и психотропных веществ". Однако в данном Приказе отсутствуют требования к технической укрепленности и оснащению средствами охранно-пожарной сигнализации для оперативно-диспетчерского отдела, где происходит хранение укладок с наркотическими средствами и психотропными веществами, полученных из аптеки.
3. Расчетные нормативы, необходимые для планирования годового количества наркотических средств и психотропных веществ. В настоящее время упомянутым выше Приказом предусмотрены нормативы в потреблении наркотических средств и психотропных веществ для различных отделений лечебно-профилактического учреждения. Однако нормативы для центра медицины катастроф в настоящее время отсутствуют. При разработке нормативов следует учесть, что работа специалистов центра медицины катастроф протекает в двух режимах. Для работы в чрезвычайной ситуации количество наркотических средств и психотропных веществ рассчитывается исходя из стандартов лечения и возможных санитарных потерь. Для работы в условиях повседневной деятельности - из данных о проведенных операциях.
4. Порядок работы с наркотическими средствами и психотропными веществами. Порядок работы с данными лекарственными средствами в центре медицины катастроф отличается от работы в лечебно-профилактических учреждениях. Особенность связана с выездным характером работы бригад скорой и скорой специализированной помощи, что выражается в формировании укладок с наркотическими средствами и психотропными веществами. Соответственно, в цепочке передачи наркотических средств и психотропных веществ из аптеки к главной медицинской сестре и до врача возникает еще один этап передачи - оперативно-диспетчерский отдел (со своим журналом передачи укладок, не утвержденным в данный момент законодательством).5
5. Порядок работы с наркотическими средствами и психотропными веществами на трассовой службе. Трассовая служба центра медицины катастроф состоит из трассовых пунктов, расположенных на территории Свердловской области. Функцией трассовой службы является оказание экстренной медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях. Естественно, что оказание данной помощи невозможно без наркотических средств и психотропных веществ. Однако нигде в законодательстве нет указаний об организации лекарственного обеспечения, в том числе оборота с наркотическими средствами и психотропными веществами на трассовом пункте (техническая укрепленность, оснащение средствами охранно-пожарной сигнализации, порядок ведения документации).
6. Порядок работы с наркотическими средствами в условиях чрезвычайной ситуации. Порядок работы с наркотическими средствами и психотропными веществами в условиях чрезвычайной ситуации также в настоящее время не регламентирован. Непонятно, каким образом осуществлять перевозку резерва наркотических средств и психотропных веществ к месту трагедии. Если заключать договор со специализированной организацией, имеющей лицензию, то можно просто не успеть к месту чрезвычайной ситуации.
7. Порядок выпуска и освежения наркотических средств и психотропных веществ из резерва. Вопрос выпуска наркотических средств и психотропных веществ и их освежения остается открытым. В законодательстве не прописаны организации, имеющие право принимать на свой баланс данную группу лекарственных средств с истекающим сроком годности, не указано, каким образом осуществлять проведение документации с точки зрения бухгалтерского учета.
3. Проблемы нормативно-правового регулирования деятельности, связанной с оборотом наркотических и психотропных веществ
Как известно, производство практически всех наркотиков невозможно без применения прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ (далее - прекурсоры) - химических веществ, имеющих решающее значение в процессе синтеза наркотиков и вместе с тем широко используемых во многих отраслях промышленности.
Сознавая опасность обострения ситуации и понимая, что темпы незаконного распространения наркотиков представляют угрозу национальной безопасности практически всех суверенных государств, в 1961 г. мировое сообщество приняло Единую конвенцию о наркотических средствах,6 а в 1971 г. - Конвенцию о психотропных веществах.7
Пункт 8 ст. 2 Конвенции 1961 г. определяет, что "Стороны делают все от них зависящее, чтобы применять к веществам, не подпадающим под действие настоящей Конвенции, но которые могут быть использованы для незаконного изготовления наркотических средств, такие меры надзора, какие могут быть практически осуществимы". Пункт 9 ст. 2 Конвенции о психотропных веществах 1971 г. почти дословно повторяет текст указанной выше статьи, но по отношению к психотропным веществам.
По мере накопления, анализа и осознания возможных путей формирования механизма противодействию наркоугрозе была разработана и в 1988 г. принята Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ8 (далее - Конвенция 1988 г.), предложившая странам принять меры как организационного, так и законодательного характера, направленные на обеспечение контроля не только оборота наркотиков, но и химических веществ, используемых для их изготовления. С принятием Конвенции 1988 г. контроль за оборотом химических веществ, и в первую очередь за использованием их в законных целях, выделился в один из важнейших компонентов системы мер противодействия незаконному распространению наркотиков.
Ратифицировав указанные антинаркотические конвенции, Российская Федерация возложила на себя предусмотренные этими международными актами обязательства. С целью их исполнения в нашей стране принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах",9 являющийся первым законодательным актом России, установившим правовые основы государственной политики в указанной сфере.
В связи с принятием Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ потребовалось существенное изменение действующей подзаконной нормативной базы, которое продолжается до настоящего времени.
В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, именуются прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ (далее - прекурсоры). Данные вещества включены в Список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 681.10
Сегодня к числу первоочередных проблем законодательного плана в области контроля оборота прекурсоров можно отнести следующие.
Основные требования к обороту прекурсоров сформулированы в ст. 30 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах".
Согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ юридические лица могут приобретать и использовать в собственном производстве прекурсоры, внесенные в Список IV, при наличии лицензии на указанный вид деятельности в количествах, которые не превышают производственных нужд. Данная правовая норма согласуется с положением п. 8 ст. 12 Конвенции 1988 г., который предлагает странам осуществлять контроль над всеми лицами и предприятиями, изготавливающими и распространяющими химические вещества или участвующими в таком изготовлении и распространении, а также контролировать при помощи лицензий предприятия и помещения, в которых такое изготовление или распространение может иметь место. Кроме того, практика свидетельствует, что одной из эффективных мер контроля за осуществлением того или иного вида деятельности является лицензирование.
В то же время Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование данного вида деятельности не предусматривает.11
Следует отметить, что в Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ законодатель предложил осуществлять лицензирование деятельности лишь тех юридических лиц, которые осуществляют приобретение и использование прекурсоров в собственном производстве. При этом государственный контроль оборота прекурсоров в форме лицензирования не распространяется на юридических лиц, осуществляющих реализацию прекурсоров, как того требуют положения Конвенции 1988 г.
Внесение изменений в российское лицензионное законодательство обусловлено необходимостью устранения коллизии норм международного права и Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ, с одной стороны, и Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ - с другой.