Понятие и принципы административно-территориального устройства субьектов РФ.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Общая характеристика административно-территориального устройства субъектов РФ
1.1. Понятие административно-территориального делания субъектов РФ
1.2. Принципы административно-территориального делания субъектов РФ
Глава 2. Основные элементы системы административно-территориального деления субъектов РФ
2.1. Правовой статус городских, сельских поселений, мунципальных образований
2.2. Закрытые административно-территориальные образования в системе административно-территориального устройства РФ
Заключение
Список использованной литературы

Понятие и принципы административно-территориального устройства субьектов РФ.

9) содействия рациональному использованию природных ресурсов и социально-экономического потенциала территорий, развитию социальной инфраструктуры и системы коммуникаций (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Дагестан, Карелия, Камчатская область);
10) обеспечения сбалансированного социально-экономического развития территории субъекта Российской Федерации (Кабардино-Балкария);
11) развития национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения, проживающего на данной территории (Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Дагестан, Калмыкия, Карелия).
Таким образом, чтобы обеспечить разумную, рациональную, научно обснованную территориальную организацию, необходимо рассматривать указанные принципы в комплексе.
Глава 2. Основныеэлементы системы административно-территориального деления субъектов РФ
2.1. Правовой статус городских, сельских поселений, мунципальных образований
Современное российское законодательство относит административно-территориальное устройство территории субъекта Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. В результате в различных регионах наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению.9
Причем, учитывая отсутствие в федеральном законодательстве четких и однозначных критериев для сопряжения единиц административно-территориального деления и муниципальных образований различных видов, равно как и определения самих понятий «административно-территориальная единица», «административно-территориальное устройство», в законах субъектов Российской Федерации либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются указанные понятия, смешиваются понятия муниципальных образований и административно-территориальных единиц.
Так, в Законе Новгородской области административно-территориальная единица определяется как часть территории области в фиксированных границах, установленная для осуществления функций государственного управления и организации местного самоуправления, образованная в результате административно-территориального деления области, имеющая административный центр, наименование, органы местного самоуправления и установленный законодательством статус.10 В Законе Тульской области административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах, имеющая название и установленный Законом соответствующий статус, сосредоточенную застройку, инженерную, транспортную и социальную инфраструктуры.11 Закон Амурской области определяет административно-территориальную единицу области как муниципальное образование области, имеющее установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и административный центр.12
В Уставе Саратовской области (ст. 13) устанавливается, что в административно-территориальном отношении Саратовская область делится на города областного значения и сельские районы.13 Города могут иметь в своем составе районы, а районы включают села, поселки, города районного значения.
В гл. 8 Устава Иркутской области, посвященной ее территориальному устройству, указывается, что территориальным устройством области является установленная законом система территориальных единиц, составляющая в совокупности территорию области. Территориальной единицей признается в соответствии с законом обособленная часть территории области в виде одного или нескольких поселений с прилегающими землями и установленными границами. Территориальные единицы области подразделяются на единицы базового и первичного уровня территориального устройства области. К базовому уровню территориального устройства области относятся города областного значения и районы. К первичному уровню территориального устройства области относятся иные территориальные единицы.
Таким образом, конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
В региональном законодательстве по-разному трактуется понятие административно-территориального устройства. Как правило, под ним понимается деление территории соответствующего субъекта Российской Федерации на части - административно-территориальные единицы (административно-территориальные образования) и населенные пункты. При этом одни субъекты Федерации определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления, а другие - для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления.
В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Далее ФЗ № 131-ФЗ) определяет поселенческую основу муниципальных образований через те или иные административно-территориальные единицы (населенные пункты). Так, сельское поселение определено как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых осуществляется местное самоуправление. Городское поселение определено как город или поселок, в которых осуществляется местное самоуправление. Городской округ определен через понятие городского поселения.14
Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ пользуется понятием «населенный пункт» как родовым понятием административно-территориальной единицы и через описание раскрывает его видовое содержание (город, поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и другие сельские населенные пункты), при этом по смыслу данного Федерального закона поселок может быть как сельским, так и городским населенным пунктом.
Элементами муниципальных образований являются субъекты и объекты местного самоуправления, поэтому хотя бы по основным субъектам и объектам местного самоуправления и их характеристикам (население муниципального образования и его численность; населенный пункт и его статус, размер территории населенного пункта, характеристики и объем инфраструктурного градообразующего комплекса, особенности формирования власти) виды муниципальных образований должны быть подобны. Подобны они должны быть и по «системообразующему фактору» (общим характеристикам их целей).
Степень подобия видов муниципальных образований тем выше, чем по большему количеству элементов (субъектов и объектов местного самоуправления) и их характеристикам совпадают муниципальные образования. При этом правоотношения между внутримуниципальными субъектами местного самоуправления, естественно, вариабельны.
Создается впечатление, что законодатель увлекся юридическим конструированием местного самоуправления и его регулированием через эти конструкции без должного методологического обоснования такого конструирования, утратил видение реальных социально-экономических и пространственных систем, эквивалентами которых и являются указанные юридические конструкции. Такими реальными пространственными и социально-экономическими системами местного самоуправления являются города и другие населенные пункты.
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» является на сегодняшний день единственным федеральным актом, действующим в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, нормативно определяющим административно-территориальные единицы.15 Указ подразделяет все населенные пункты на городские и сельские.
К населенным пунктам согласно Указу относятся города республиканского (Российской Федерации и автономных республик), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки; к сельским - все остальные населенные пункты. Указ устанавливает критерии отнесения городских поселений к тем или иным их видам, исходя из многопараметровой оценки. Основными параметрами являются численность населения и структура его занятости. В то же время Указ качественно устанавливает и другие критерии отнесения городов к тем или иным их видам: уровень промышленной и социально-культурной инфраструктуры, перспектива дальнейшего экономического развития, рост численности населения.
Отнесение населенных пунктов к категории городов (т.е. наделение населенного пункта статусом города) производится Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского (РСФСР) подчинения) Советов народных депутатов, а в автономных республиках - Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению районных, городских Советов народных депутатов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР.
Населенный пункт может быть в соответствии с Указом городом (городом районного подчинения), если численность населения в нем не менее двенадцати тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, при этом такой населенный пункт должен являться промышленным и культурным центром. Этот тот минимум, та граница, которой Указ отделяет города от других городских поселений - рабочих, курортных и дачных поселков.
Как считают Е.Г. Анимица и Н.Ю. Власова, город можно представлять и изучать как сложную систему, т.е. систему, состоящую из множества неоднородных частей и элементов, выполняющих разнообразные, разнокачественные функции и связанных между собой сложными нелинейными обратными связями.16
Как полиструктурная сложная система город охватывает практически все проявления человеческого бытия; структурно его можно рассматривать состоящим из экономической, демографической, социальной, пространственной, организационно-управленческой структур.
Экономическую структуру города составляют совокупность предприятий, учреждений, организаций и других объектов предпринимательской деятельности и сферы бизнеса, размещенных в данном городе, обеспечивающих производство, распределение и потребление материальных, культурных и духовных благ и услуг.
Демографическая структура города включает в себя численность населения и его динамику, распределение населения по полу, возрасту, семейному положению, национальности, показатели миграционных процессов.
Социальную структуру города составляют социальные группы и слои, их образовательный уровень, профессиональный и квалификационный состав, принадлежность к различным общественным и религиозным организациям и т.п.
Пространственная структура - это местоположение и расположение различных городских элементов в пространстве для осуществления связей в процессе развития и функционирования города. Пространственную (территориально-планировочную) структуру города образуют территории различного назначения (промышленные, селитебные, коммунально-складские, транспортные, рекреационные и т.п.), взаимодействующие между собой. Существенную роль играет коммуникационная сеть, обеспечивающая саму возможность связей между пространственными элементами города.
Организационно-управленческая структура города - совокупность органов власти, лиц, сотрудников учреждений, средств, обеспечивающих функционирование и развитие города как сложной системы.
Населенный пункт вместе с занимаемой территорией и поселенческообразующим (градообразующим) инфраструктурным комплексом является основным объектом местного самоуправления и элементом муниципального образования; объекты же местного самоуправления и элементы муниципального образования составляют круг общих принципов организации местного самоуправления и как таковые являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Напрашивается вывод: так как Федеральный закон № 131-ФЗ пользуется понятием «населенный пункт» и даже через описание раскрывает его видовой ряд, необходимо в федеральном законе определить правовое содержание указанного понятия как родового и его разновидностей, критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов статусом их видов и лишения такового статуса, понятия административно-территориальной единицы и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации.
Муниципальный район по смыслу Федерального закона № 131-ФЗ является как бы «сервисным» муниципальным образованием, включающим в себя поселения как составные элементы и реализующим те вопросы местного значения, которые поселения реализовать не могут, а также отдельные переданные государственные полномочия.
Практика конструирования муниципального района как муниципального образования зачастую пошла по пути объединения в муниципальном районе города, которому придавался статус городского поселения, и десятка-другого сельских поселений. Именно городская инфраструктура включенного в муниципальный район города использовалась как база для реализации вопросов местного значения и переданных государственных полномочий для жителей как самого городского поселения, так и окрестных сельских поселений.
Такой вариант конструирования муниципального района - большое городское поселение и несколько мелких сельских - не противоречит Федеральному закону № 131-ФЗ (хотя в этом случае трудно, не противореча избирательному законодательству, выдержать норму представительства депутатов в представительном органе муниципального района от одного поселения не более двух пятых от установленной численности представительного органа), однако несет в себе ряд издержек. Главное из них - статус городского поселения не способствует развитию города именно как города, его ресурсы - финансовые, материальные, интеллектуальные «размазываются» по всему району, возникает объективный конфликт между целевой функцией города - городского поселения, целевыми функциями сельских поселений и целевой функцией включающего их муниципального района.
Ранее, в правовом поле Федерального закона № 154-ФЗ, район как муниципальное образование конструировался как целостная публично-правовая система, имеющая единую целевую функцию. Входящие в его состав города, поселки и сельские населенные пункты не были муниципальными образованиями, не имели своей целевой функции, и поэтому конфликта целей, по крайней мере нормативированного, не возникало.17 При этом нередко наблюдалось явление, когда города, входившие в состав такого муниципального образования - района, развивались более успешно, «оттягивая» финансовые ресурсы у прилегающих поселений и сельских населенных пунктов.
Чтобы юридическая конструкция муниципального района не испытывала постоянный внутренний конфликт между целями входящих в него муниципальных образований, с одной стороны, и целями самого муниципального района и входящих в него поселений, прежде всего городских - с другой, поселения, составляющие муниципальный район, должны быть однородны. Это достижимо в том случае, если входящие в состав муниципального района поселения - как городские, так и сельские - схожи между собой по людности и по количественным и качественным характеристикам поселенческообразующего инфраструктурного комплекса, т.е. по своим основным элементам, что создаст предпосылки для сходства и по «системообразующему фактору» - по целям.
Цели муниципального района формирует территориальный публичный коллектив муниципального района, состоящий из территориальных публичных коллективов в основном сельских и, возможно, одного-двух-трех городских поселений. Такой территориальный публичный коллектив куда более однороден и сможет сформировать цели, которые являются целями всех входящих в него местных сообществ, что затруднительно сделать при конструкции, когда в состав района включен город с его городским публичным коллективом.
Целесообразно при наличии соответствующих условий создавать муниципальные районы, сформированные исключительно сельскими поселениями, и муниципальные районы, сформированные исключительно городскими поселениями, имея в виду именно целеформирование, которое будет разделяться всеми включенными в территориальный публичный коллектив муниципального района местными сообществами.18
Очевидно, что несовпадение административно-территориального деления субъекта РФ и территорий муниципальных образований в части, определяющей территории муниципальных районов и административных районов, городов (поселков) и городских поселений, сельских единиц административно-территориального деления (сельских округов, сельсоветов, волостей) и сельских поселений, создаст путаницу, неоднозначность и расхождения в определении территорий, подведомственных юрисдикции различных органов управления. Вместе с тем следует заметить, что исторически сложившиеся в соответствии с административно-территориальным делением территории районов, городов, поселков городского типа, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов), как правило, удовлетворяют критериям ст. ст. 11 ФЗ № 131-ФЗ и могут служить основой для установления территорий вновь создаваемых муниципальных образований. В этой связи представляется целесообразным сохранять единство административно-территориального деления субъектов РФ и территорий муниципальных образований и определять территории муниципальных образований в соответствии с административно-территориальным делением субъекта РФ. Как показывает практика, в тех субъектах РФ, в которых территории муниципальных образований были установлены с нарушениями этого принципа, возникли конфликты, ухудшилась эффективность управления.19 Граждане, недовольные такими решениями, обращаются в суды и оспаривают законность принятых решений. В ряде случаев уже приняты решения о приведении территорий муниципальных образований в соответствие со сложившимся на период вступления в силу Федерального закона административно-территориальным делением.
2.2. Закрытые административно-территориальные образования в системе административно-территориального устройства РФ
В системе административно-территориального устройства Российской Федерации особое место занимают закрытые административно-территориальные образования.
В настоящее время деятельность закрытых административно-территориальных образований регулируется множеством нормативных актов, среди них:
Закон Российской Федерации от 14.07.1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»; постановление правительства Российской Федерации от 30.12.1992 г. № 1037 «О введении, и организации статистической отчетности ЗАТО».20
Базовый Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» устанавливает правовой статус закрытого административно-территориального образования (ЗАТО), регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по официальной защите граждан, проживающих и работающих в нем, их права. В нем установлено, что все существующие ранее в Российской Федерации административно-территориальные образования (города и поселки, созданные в соответствии с указом Президиума Верховного Совета РСФСР как закрытые) приобретают статус ЗАТО.21
Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.
Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.22 При этом его границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ.