Особенности правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в РФ

ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Исторические аспекты становления и развития законодательства о правовом положении беженцев и вынужденных переселенцев
1.1.Анализ развития российского законодательства о правовом положении беженцев и вынужденных переселенцев
1.2. Нормативное регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев
Глава 2. Особенности правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев
2.1. Правовое положение беженцев
2.2. Правовое положение вынужденных переселенцев
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Список использованной литературы

Особенности правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в РФ

Человек вправе реализовывать свободы, гарантированные ему государством, через соответствующие права, которые закреплены в Конституции РФ, международных договорах РФ и иных нормативных источниках, в основном в законах, но в рамках правового статуса, ограниченного его субъективными обязанностями. Это означает, что права человека, охватывая сферу правовых взаимоотношений лица с российским государством, не только не должны быть ограждены от незаконного вмешательства и притеснения, но и обязаны неукоснительно соблюдаться самим государством.
В связи с этим правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев регулируется Федеральным законом «О беженцах»(5), Законом РФ «О вынужденных переселенцах»(4) и Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» (с изменениями и дополнениями).
Их главными характерными и отличительными чертами являются четко сформулированные законодателем правовые институты, тем более, что они уже вполне «обкатаны» на практике. Это подтверждается специальным докладом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации», подготовленным в 2000 г.: в 1999 г. в органы миграционной службы обратились с ходатайством о признании беженцами 2650 человек, из них приобрели статус беженца только 314 человек, в том числе 214 человек - из государств дальнего зарубежья.
Федеральным законом «О беженцах»(5) предусмотрено несколько государственных органов, в которые лицо, ходатайствующее о получении статуса беженца, может обратиться с соответствующим ходатайством. В то же время Закон N 115-ФЗ предусматривает только МИД или ФМС, несмотря на то, что подразделения МИДа в течение первого года действия Закона N 115-ФЗ не предпринимали никаких практических действий для его реализации, так как отсутствовал необходимый подзаконный нормативный правовой акт.
Условия признания указанных категорий лиц и их основные права, а также основания прекращения статуса беженцев названы в Соглашении о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.), участниками которого являются девять государств - членов СНГ.
Согласно Федеральному закону «О беженцах» беженец есть лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу обстоятельств может стать жертвой преследований по разнообразным признакам– расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны(24, С.42).
Указанный Федеральный закон подробно регламентирует условия и порядок признания лица беженцем, а также дает исчерпывающий перечень оснований отказа в признании лица беженцем. Лицо, признанное беженцем, получает свидетельство (удостоверение) беженца.
Названный Федеральный закон определяет специальный статус лица, признанного беженцем. Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на:
получение услуг переводчика и получение информации о своих правах и обязанностях, а также иной информации;
получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания;
получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи;
получение направления в центр временного размещения, обеспечение безопасности их нахождения в этом центре;
получение питания и пользование коммунальными услугами в месте временного содержания или в центре временного размещения;
медицинскую и лекарственную помощь;
получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения или в трудоустройстве;
пользование жилым помещением, предоставляемым из фонда жилья для временного поселения, и др.
Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны:
соблюдать Конституцию РФ, Федеральный закон «О беженцах», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
соблюдать установленный порядок проживания и выполнять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания или центре временного размещения;
пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата;
выполнять правила регистрации и учета и др.
Лицо, признанное беженцем, может утратить статус беженца в силу собственного волеизъявления либо обстоятельств некомпрометирующего характера либо оно может быть лишено статуса беженца по компрометирующим его обстоятельствам (осуждение за преступление, сообщение ложных сведений, предъявление фальшивых документов).
В соответствии с подп. 14 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О беженцах»(5) лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на приобретение гражданства России в соответствии с законодательством и международными договорами Российской Федерации в общем порядке. Это установлено Законом о гражданстве и ранее действовавшим п. 7 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386.
Следует обратить внимание на правоприменительную практику вопросов получения гражданства беженцами. Так, беженцы и прибывшие с ними члены их семей и ищущие убежище лица, проживая в Российской Федерации в течение ряда лет, не могут зарегистрироваться в месте проживания, поскольку не являются владельцами (собственниками) жилой площади либо потому, что владелец арендуемой ими жилой площади не желает подписывать с ними соглашение об аренде или зарегистрировать арендатора на данной жилой площади. В связи со сказанным одним из возможных путей выхода из данной ситуации для беженцев, членов их семей и ищущих убежище лиц является установление в судебном порядке фактов, имеющих юридическое значение (факта проживания).
В соответствии с ч. 1 ст. 264 ГПК РФ суд устанавливает факты, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций. Между тем в ряде случаев судами в порядке особого производства были рассмотрены дела и установлены факты, не имеющие юридического значения.
Так, из Постановления президиума Московского областного суда от 15 января 2003 г. N 33, отменившего решение Талдомского районного суда Московской области от 19 июля 2001 г. по заявлению Абдул Кахира Абдул Захира об установлении юридического факта нахождения на территории Российской Федерации, следует, что районный суд установил факт проживания заявителя в Российской Федерации с 1994 г., который после признания заявителя беженцем в 2000 г. на решение вопроса о приеме в гражданство Российской Федерации не влияет и правовых последствий за собой не влечет.
Согласно действовавшему в момент рассмотрения заявления в суде первой инстанции п. 1 ст. 19 старого Закона о гражданстве (с изменениями от 31 мая 2002 г.), дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве Российской Федерации, может ходатайствовать о приеме в гражданство России независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений(17,С.55).
На основании поданного ходатайства заявитель с 10 июля 2000 г. приобрел статус беженца. Таким образом, срок постоянного проживания на территории Российской Федерации, необходимый заявителю для приема в гражданство, составляет два с половиной года и исчисляется с 10 июля 2000 г., т.е. с момента признания его беженцем. Поэтому установление факта проживания заявителя на территории Российской Федерации с 1994 г. на решение вопроса о приеме в гражданство Российской Федерации не влияет и правовых последствий за собой не влечет. Суд установил юридически безразличный факт, и на основании ст. 247 ГПК РСФСР (действовавшего во время рассмотрения дела) решение суда является неправильным.
С 1 июля 2002 г. в силу вступил новый Закон о гражданстве, согласно ст. 13 которого лица, признанные беженцами, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, что они проживали на территории России в течение одного года со дня получения вида на жительство. Анализ применения данной нормы показал, что правоохранительные органы иногда трактуют требование «постоянного проживания» как наличие регистрации по месту жительства. По мнению некоторых органов внутренних дел, те, у кого нет регистрации по месту жительства, не считаются лицами, постоянно проживающими в России, и, следовательно, они не могут обращаться с ходатайством о приобретении гражданства Российской Федерации.
Однако в ст. 26 Конвенции о статусе беженцев предусмотрено, что каждое государство будет предоставлять беженцам, законно пребывающим в нем, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах. Федеральным законом «О беженцах» предусмотрены свобода передвижения и право граждан выбирать место временного пребывания или жительства. Кроме того, лицам, признанным беженцами, предоставлена возможность обращаться с заявлением о предоставлении права на приобретение гражданства Российской Федерации.
В соответствии с Законом о гражданстве гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления первого Закона о гражданстве, если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.
Порядок применения Закона о гражданстве разъяснен Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Так, из смысла п. 1 разд. II этого Положения следует, что подтвердить факт приобретения гражданства в результате признания могут следующие документы, например: паспорт гражданина СССР со штампом регистрации по месту жительства, подтверждающий постоянное проживание на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г., свидетельство о рождении.
При рассмотрении дел об установлении факта постоянного проживания граждан-заявителей на территории Российской Федерации суды выясняют, для какой цели необходимо установление этого факта, исследуют доказательства, подтверждающие проживание.
С целью признания гражданином Российской Федерации Н.Ш. Тигишвили обратился с соответствующим заявлением в Советский районный суд г. Владикавказа Республики Северная Осетия - Алания, который 17 апреля 2002 г. вынес решение об установлении факта его постоянного проживания с 1991 г. на территории Российской Федерации (в Республике Северная Осетия - Алания). При этом суд исследовал такие доказательства, как(19, С.68):
1) паспорт заявителя, свидетельствующий о том, что Н.Ш. Тигишвили является бывшим гражданином СССР и зарегистрирован 11 апреля 2000 г. в г. Владикавказе;
2) нотариально заверенную копию свидетельства о рождении заявителя, свидетельствующую о его принадлежности к гражданству Российской Федерации, а также другие имеющие значение для дела доказательства.
Понятие «беженец» существенным образом отличается от понятия «лицо, которому предоставлено политическое убежище», хотя и имеет несколько схожих черт, например основанием гонений и опасений за свою жизнь выступают политические убеждения и взгляды определенного лица из числа неграждан. Различие же заключается в том, что основаниями, послужившими для переселения в Российскую Федерацию, стали внутренняя ситуация в государстве (гражданская война, национальные и религиозные погромы и т.д.) или вооруженные конфликты между отдельными государствами, когда лицо вынуждено переселиться в третью страну (в данном случае в Российскую Федерацию).
Признание лица беженцем в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О беженцах» предусматривает следующие этапы:
а) обращение лица с ходатайством о признании его беженцем;
б) предварительное рассмотрение данного ходатайства;
в) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, на основании чего выдается свидетельство либо уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
г) рассмотрение ходатайства по существу;
д) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем, в результате чего выдается удостоверение беженца либо уведомление об отказе в признании беженцем.
Лицо, которое ходатайствует о признании его беженцем, может находиться как вне административной территории Российской Федерации, так и непосредственно в России. Данная возможность, следовательно, позволяет подразделять эту группу иностранных граждан на две подгруппы, что сказывается, например, на сроках предварительного рассмотрения ходатайства о признании лица беженцем: в первом случае рассмотрение проводит дипломатическое представительство или консульское учреждение в течение 30 дней, во втором - миграционная служба в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства. По итогам рассмотрения ходатайства лицам выдается свидетельство, которое является одновременно документом, удостоверяющим личность иностранца.
Таким образом, иностранного гражданина, имеющего вышеуказанное свидетельство, следует рассматривать как законно находящегося на территории Российской Федерации мигранта, несмотря на то, что Законом N 115-ФЗ данное свидетельство прямо не указано в качестве основания для законного пребывания. Кроме того, свидетельство служит основанием и для регистрации лица, ходатайствующего о признании беженцем, и членов его семьи в территориальном органе МВД РФ на срок рассмотрения ходатайства по существу. Таким образом, данную группу лиц можно рассматривать и с точки зрения временного критерия, что является основанием для их отнесения ко второй категории иностранных граждан.
После рассмотрения ходатайства по существу лицу, ходатайствующему о признании его беженцем, при положительном решении выдается удостоверение беженца, а в случае отказа - мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке (п. 2 ст. 10 Федерального закона «О беженцах»). Удостоверение беженца - документ, удостоверяющий личность беженца, служит основанием для его регистрации по месту пребывания на срок признания данного лица беженцем. В этом случае национальные документы, удостоверяющие личность беженца, остаются на хранении в миграционной службе.
Согласно п. 9 ст. 7 Федерального закона «О беженцах»(5), лицо признается беженцем на срок до трех лет, а в случае сохранения в стране государственной принадлежности (прежнего обычного местожительства) лица обстоятельств, послуживших основанием для признания лица беженцем, срок признания его беженцем продлевается территориальным органом миграционной службы на каждый последующий год.
Статья 9 Федерального закона «О беженцах» предусматривает исчерпывающий перечень оснований для утраты лицом статуса беженца. Кроме того, органы миграционной службы могут лишить беженца его официального статуса, если он: осужден по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации; сообщил заведомо ложные сведения, либо предъявил фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустил иное нарушение положений Федерального закона «О беженцах». Это сразу же перечеркивает право беженца на получение российского гражданства в сокращенный годичный срок вместо пяти лет проживания, установленных для остальных категорий иностранцев и лиц без гражданства.
В заключение исследования и рассмотрения правового статуса беженцев в Российской Федерации, следует отметить, что Федеральный закон «О беженцах» не распространяется на иностранцев, которые вынуждены искать убежища в Российской Федерации по причине тяжелой социально-экономической обстановки, голода, эпидемий или эпизоотий, чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.
Также необходимо отметить, что в соответствии со ст. 12 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. При этом «ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и, в частности, права, вытекающие из брака, должны соблюдаться по выполнении, в случае надобности, формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем». Таким образом, в итоге правовой статус беженца регулируется преимущественно нормами международного права, а также нормами законодательства страны пребывания.
Сравнительно-правовой анализ применения действующей редакции Федерального закона «О беженцах»(5) и международной практики, а также правоприменительной практики предоставления убежища в России выявил ряд недостатков этого Закона.
В нем имеется много пробелов, в основном процессуального характера, не позволяющих эффективно рассматривать ходатайства о признании беженцем, некоторые нормы нелогичны и сложны для понимания, что создает серьезные проблемы при реализации Закона.
Прежде всего необходимо отметить, что процедура признания лица беженцем затянута. Промежуточные стадии, предусмотренные действующим законодательством, такие, как предварительное рассмотрение ходатайства, принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу, либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу только усложняют процедуру. Это приводит к неоправданно длительному рассмотрению ходатайства.
В этой связи представляется целесообразным исключить из Федерального закона «О беженцах» стадию предварительного рассмотрения ходатайства, превратив процедуру рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца в одноступенчатую.
Федеральным законом «О беженцах»(5) до выдачи свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу не предусмотрена выдача лицу, ходатайствующему о признании беженцем, никакого документа, подтверждающего факт его обращения с соответствующим ходатайством. Кроме того, в силу различных причин территориальные органы миграционной службы откладывают прием ходатайств на неопределенное время, не выдавая также никаких документов, что лишает лицо, ходатайствующее о признании беженцем, возможности подтвердить легальность своего правового положения на территории Российской Федерации. Такое положение может явиться основанием для привлечения его к административной ответственности вплоть до выдворения из Российской Федерации. Целесообразно предусмотреть в Федеральном законе «О беженцах», что с момента заявления лицом о желании быть признанным беженцем территориальный орган миграционной службы регистрирует ходатайство и выдает этому лицу и членам его семьи свидетельство лица, ходатайствующего о признании его беженцем.
В соответствии с Федеральным законом «О беженцах»(21, С.98) свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем.
На практике имеют место случаи, когда лицам, которым отказано в признании беженцем и которые используют свое право на обжалование решения органа миграционной службы в суде, не продлеваются данные свидетельства на срок рассмотрения дела в суде.
В связи с этим целесообразно внести в Федеральный закон «О беженцах» дополнение о том, что свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем, и на период рассмотрения дела судами на стадии обжалования действий и решений органа миграционной службы до вступления решения суда по делу в законную силу.