Межбюджетные отношения на современном этапе: проблемы и пути их решения

Содержание

Введение
1.Межбюджетные отношения как предмет теоретического анализа
1.1. Государственное устройство и понятие межбюджетных отношений
1.2. Бюджетный федерализм как форма организации межбюджетных отношений
2.Изучение и анализ особенностей и возможностей бюджетных отношений
2.1.Организация и регулирование межбюджетных отношений
2.2.Значимость межбюджетных отношений и особенности региональных межбюджетных отношений
3. Межбюджетные отношения: проблемы и пути решения
Заключение
Список литературыОшибка! Закладка не определена.

Межбюджетные отношения на современном этапе: проблемы и пути их решения

Целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы организации и регулирования межбюджетных отношений широко обсуждаются. Данная концепция должна обеспечить реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг, соответствующего их запросам по видам, формам и качеству их предоставления.
2.ИЗУЧЕНИЕ И АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ И ВОЗМОЖНОСТЕЙ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
2.1.ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Организационными формами функционирования межбюджетных отношений являются конкретные виды бюджетов – федеральный, региональный и местный, если иметь ввиду федеративное государство. Воплощая межбюджетные отношения в указанных формах, государство организует бюджетные взаимосвязи по распределению бюджетных ресурсов в распоряжение тех органов власти, которые наделены правом представлять интересы государства и осуществлять возложенные на них функции в интересах общества.
В самом общем смысле термин «организация» употребляется для обозначения деятельности по упорядочению всех элементов определенного объекта во времени и пространстве. Организация межбюджетных отношений представляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия. Суть принципа территориального соответствия или принципа «соответствия зоне обслуживания» состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей услуг данного вида. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень). [16, 17-20]
Посредством организационных форм функционирования бюджетных отношений государство строит межбюджетные отношения в соответствии с типом государственного и административно-территориального устройства.
Сформированные бюджетные взаимосвязи получают материально-вещественное воплощение в соответствующих фондах денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти различных уровней бюджетной системы. Государство может корректировать установленные бюджетные взаимосвязи, уточнять пропорции распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, тем самым обеспечивая управление межбюджетными отношениями. Таким образом, благодаря регулированию в сфере межбюджетных отношений становится возможным использование бюджета для обеспечения межтерриториального распределения валового внутреннего продукта, формирования отраслевых пропорций, управления экономическими процессами.
Основополагающим принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач. Тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные источники доходов нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства. [22, 118-119]
Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои полномочия, составляет закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.
Годин A. M. и Подпорина И. В. считают, что «межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов – это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий». По мнению Поляка Г. Б., бюджетное регулирование – это «перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий». Романовский М. В. под бюджетным регулированием понимает «процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы бюджетов до минимально необходимого уровня». [18, 10]
Очевидно, что мнения различных авторов на проблему бюджетного регулирования отличаются друг от друга. Одни трактуют бюджетное регулирование в широком смысле слова, понимая под ним систему оказания финансовой помощи, другие говорят о перераспределении средств, причем, Поляк Г. Б. ориентируется на развитие, а Романовский М. В. – на выравнивание. Авторы финансово-кредитного словаря называют бюджетным регулированием предоставление средств вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью выравнивания их доходов и расходов. И такое понимание бюджетного регулирования содержится во многих словарях и справочниках с незначительными отклонениями. Однако, авторы финансово-кредитного словаря придают ему еще одно значение применительно к развитым странам, имея ввиду, что бюджетное регулирование является одним из способов государственного воздействия на экономику и социальные отношения.[7, 76]
Чтобы избежать разночтения в понимании бюджетного регулирования, для его отражения в первом значении в последние годы стали применять выражения «межбюджетное регулирование» и «бюджетное выравнивание». Опыт некоторых развитых стран (Германии, Канады, Франции, США) показывает, что с течением времени произошло существенное изменение в понимании бюджетного выравнивания. Если ранее оно воспринималось как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, то в настоящее время рассматривается как выравнивание доходов (а, значит, расходов) бюджетов одного уровня в расчете на одного жителя. [25, 62-63]
В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и совершается при помощи разных способов: оно может осуществляться как путем перечисления средств, так и «уступкой налогов». При этом бюджетное выравнивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США используют только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России преобладает уступка налогов, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ в перечне видов финансовой поддержки уступку налогов вовсе не упоминает.
В СССР бюджетное выравнивание рассматривалось как выравнивание доходов и расходов в целях сбалансирования каждого бюджета и совершалось, главным образом, путем отчислений от союзных регулирующих налогов, взимаемых в том или ином государственном образовании. От союзного бюджетного выравнивания Российская Федерация взяла отчисления от регулирующих налогов, но, установив единые для всех субъектов Федерации проценты отчислений, федеральный центр, по мнению Крылова Г. З., в значительной степени ослабил их регулирующую роль. [6, 116]
Понятие «бюджетное регулирование» значительно шире понятия «бюджетное выравнивание». Бюджетное выравнивание рассматривается как процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов власти.
Механизм бюджетного регулирования – это совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых государственные и иные уполномоченные институты и органы управления воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства. Таким образом, механизм бюджетного регулирования представляет собой процесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разного уровня, результат которого оказывает непосредственное влияние на социальную и экономическую ситуацию в обществе. [13, 21-23]
Теории управления известны две модели регулирования: оперативного управления и нормативного регулирования. Оперативное управление представляет собой текущее воздействие на объект с целью достижения локального результата, не опирающееся, как правило, на нормы права. Нормативное регулирование ориентировано на достижение стратегических целей и основано на правовых нормах, определяющих правила поведения субъектов правоотношений. Сфера бюджетных отношений, субъектами которых являются органы власти, регламентируется исключительно нормативно-правовыми документами.
2.2.ЗНАЧИМОСТЬ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И СОСБЕННОСТИ ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В России, продолжающей свое движение по пути экономических реформ и структурной перестройки не только экономической, но и политической систем, особое внимание уделяется построению и нормальному функционированию бюджетной системы государства.
За последние годы в бюджетной сфере государства произошли глобальные изменения, связанные с принятием основополагающих законов и, прежде всего, Бюджетного кодекса РФ. Бюджетный кодекс законодательно прописал многие принципиальные вопросы взаимоотношений и взаимодействия различных уровней государственной власти.
Не принижая значимости этого фундаментального документа, нельзя не признать, что во многих вопросах он имеет характер «рамочного закона», требующего принятия дополнительных законодательных актов как на федеральном, так и на региональном уровнях.
От решенности вопроса межбюджетных отношений, во многом зависит стабильность функционирования всей государственной системы. Специфика межбюджетных отношений такова, что именно они в значительной степени определяют пути развития территорий и содержат ответы на насущные вопросы как представителей власти, так и простых граждан.
Таким образом, вопрос понимания общественностью значимости этого вопроса, наличием возможности влиять и участвовать в его решении становится актуальной задачей. В этом случае возрастает роль НКО (коммерческих и некоммерческих организаций) как основных связующих звеньев государства и общества. [24, 264]
При рассмотрении существующих и прогнозируемых проблем межбюджетных отношений практически невозможно получить объективную оценку, не просматривая 2 уровня этих отношений (центр-регион и регион-муниципалитет) совместно.
Только увязывая многочисленные аспекты действующего федерального и регионального законодательства, возможно получение достоверных ответов на следующие вопросы:
Почему взят курс на централизацию бюджетных средств?
Почему часто невозможно принять региональный и муниципальный бюджет вовремя?
Как централизация бюджетных средств играет на политическую обстановку и социально-экономическое состояние территории?
Почему власть идет по пути политических и экономических экспериментов?
Субъекты РФ, находясь посередине иерархии власти, вынуждены решать сразу две проблемы, связанные с межбюджетными отношениями (Регион-Центр и Регион-Муниципалитет). Естественно, первая задача для региона более привлекательна и решается, как правило, с большим энтузиазмом и энергией.
Проблемы межбюджетных отношений на уровне Регион-Муниципалитет являются уменьшенной копией «федеральных» межбюджетных отношений. Проблемы «внутри региональных» межбюджетных отношений не менее остры, чем вышеизложенные, но с учетом региональной специфики, более ограниченной территории и ограниченной вариантности имеют более выраженную политическую окраску нежели экономическую. Основные источники возникающих конфликтов практически одинаковы:
нежелание муниципалитетов мириться с ограничением экономической и политической самостоятельности и превращаться в вотчину губернатора;
накопление проблем в социально-экономической сфере муниципалитетов в настоящее время происходит быстрее, чем их решение, что приводит к недовольству общественности и может играть решающую роль при «демократическом» выборе того или иного кандидата в руководители или муниципального образования. [15]
Экономическая сущность межбюджетных отношений, как правило, сводится к нормативному регулированию отчислений от того или иного налога и распределению различной финансовой помощи из фондов, образуемых в федеральном бюджете. Для понимания сути происходящего в контексте материала приведем небольшие (но характерные) примеры, отражающие тенденции существующих межбюджетных отношений на уровне Центр-Регион. [19, 16]
В качестве одних из основных направлений деятельности НКО в современных условиях при рассмотрении вопросов межбюджетных отношений и проблем, ими проецирующимися на общество, можно выделить 2 основных:
Отслеживание соблюдения положений Бюджетного кодекса РФ, связанных с внедрением конкурсных процедур. (Ст. 71,72 БК РФ). Конкурсные процедуры постепенно внедряются в систему распределения бюджетных средств, и все было бы хорошо, если бы не однобокость их внедрения, направленная в основном на конкурс по закупке товаров и производство работ (как правило, капитального строительства или реконструкции). Необходимо учесть тот факт, что деятельность большинства НКО связана, прежде всего, с оказанием различных услуг, и во многих случаях аналогичных государственным (муниципальным), но на более высоком качественном уровне. Внедрение же конкурсных процедур в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, практически не начиналось (особенно на региональном и муниципальном уровнях).
НКО, работающим в сфере оказания социальных услуг, необходимо более целенаправленно изучать принятые и принимаемые целевые федеральные программы. Учитывая, что на федеральном уровне демократические преобразования происходят быстрее, чем в регионах, данные программы открывают для НКО возможность выхода «напрямую» в данные программы, что может не только дать возможность НКО «поработать» на деньгах федерального бюджета, но и привлечь к себе повышенное внимание как региональной, так и муниципальной власти (ускорив, тем самым, решение подобных проблем на местах).
3.МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
Основы межбюджетных отношений были сформированы в 1994 году и с тех пор, продолжают процесс «постоянного совершенствования и оптимизации». В те годы государство четко осознало, что состоит оно из трех уровней власти, и «каждый из них желает жить как хочет, но чтобы всем было хорошо». Общество в полной мере ощутило на себе все прелести поиска путей решения. Вырвавшись из тоталитарной системы и увидев в демократии, прежде всего, неограниченную свободу, а не новый уровень ответственности и самодисциплины, власть начала широкомасштабные эксперименты по выстраиванию новых моделей взаимодействия как между регионами, так и внутри них. Как следствие, слабого понимания самой властью своих действий, а еще более их последствий, курс руководства страны был ознаменован «метаниями» от крайности к крайности (от неограниченного суверенитета, до идей жесткого вертикального выстраивания всех ветвей власти с отменой выборности ключевых фигур регионов и муниципальных образований). Конечным пунктом такой финансовой и политической демократии стал дефолт 17 августа 1998 года.
Начало последовательной работы по реформированию межбюджетных отношений приходится на 1997 год. В решение данной проблемы включились все структуры государства (Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации).
Перед государством стояла тяжелая задача коренного изменения почти всех сфер своей деятельности, включая бюджетную и налоговую.
Конституция РФ концептуально разделила сферы деятельности различных уровней власти, но при наличии даже политической воли, реализовать конституционные установки в жизнь оказалось практически невозможно, так как отсутствовал механизм финансового (проще бюджетного) обеспечения деятельности того или иного уровня власти. [23, 12]
Начало практического внедрения конституционных норм сразу натолкнулось на принципиальные проблемы: ряд «округло» и вроде бы понятно прописанных государственных функций и сфер интересов различных уровней власти не только по-разному понимались каждым субъектом и трактовались «как ему удобно», но даже по тем позициям, где расхождений не было, построение реального жизнеспособного механизма не получалось в силу непрофессионализма отдельных исполнителей или инертности структур как федерального, так и регионального уровней. [3]
Задача реально разграничить полномочия, обеспечить их реализацию и осуществление контроля, а главное механизмов динамичной корректировки и оперативного квалифицированного вмешательства в происходящие процессы оказалась гораздо сложнее, чем представлялась в начале. Выстраивание межбюджетных отношений на уровне «Центр-Регион» происходило в направлении от политических к экономическим преобразованиям. Одним из первых шагов в нормализации слабо регулируемых законодательством процессов, стало заключение наиболее активными и «продвинутыми» регионами соответствующих соглашений (договоров) с Центром «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти (региона, края, республики)». Такие договора были первой попыткой политического пути урегулирования имеющихся проблем и реальными шагами к стабилизации и упорядочиванию действий как федеральной, так и региональной власти. Читая эти договора, сейчас мы можем найти в них много противоречий и несовершенства, ошибочных положений и ложных предпосылок, но в то время они сыграли основополагающую роль на пути демократического развития государства. Учитывая, что данные документы, выполнив свою роль, устарели, а по многим позициям входят в противоречие с принятыми и принимаемыми законами в начат процесс расторжения договоров. [10, 3-6]
Решение межбюджетных проблем приобретало все большую актуальность, практически все концептуальные документы Правительства и Президента касались этой проблемы. К сожалению, к особенностям того времени относилось большое количество декларативных заявлений больше направленных на «озвучивание» проблемы, чем на ее решение. В тоже время, в документах встречалось и «рациональное зерно», востребованное несколько позже. Обобщив предложения, прозвучавшие в Посланиях Президента РФ за последние годы можно констатировать:
Система межбюджетных отношений не соответствует потребностям сегодняшнего дня. В качестве приоритетных выделяются следующие задачи:
укрепление доходной части региональных и местных бюджетов;
задача «качественных улучшений»;
вопросы разграничения бюджетных полномочий.
Дальнейшие шаги руководства страны направлены на реализацию этих задач, попробуем оценить пути и результат этой работы.
1. Укрепление доходной части региональных и местных бюджетов.