Глава муниципального образования: понятие, место в системе органов местного самоуправлеия

Введение
1. Правовой статус главы муниципального образования
2. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования
Заключение
Список использованной литературы

Глава муниципального образования: понятие, место в системе органов местного самоуправлеия

Возражения вызывает только предлагаемый способ установления оснований для принятия такого решения путем внесения их в устав муниципального образования. Представляется, что такие основания должны определяться на законодательном уровне.
Об одном условии несовместимости мандата главы муниципального образования. Часть 7 статьи 40 Федерального закона определяет, что осуществляющие на постоянной основе свои полномочия депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Распространяется ли данное ограничение на главу муниципального образования, который избран представительным органом изсвоего состава?
Часть 1 статьи 2 Федерального закона определяет понятия "должностное лицо местного самоуправления" и "выборное должностное лицо местного самоуправления". Должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При этом выборным должностным лицом признается только должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
Глава муниципального образования в рассматриваемой правовой конструкции избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. По контракту он, естественно, на должность также не принимается.
Таким образом, глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, не подпадает под определение понятия "должностное лицо местного самоуправления". Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является согласно соответствующим определениям должностным лицом местного самоуправления. При этом как один, так и другой глава муниципального образования в силу ч. 1 ст. 36 Федерального закона являются высшими должностными лицами муниципального образования.
Не ясно, в чем же разница между должностным лицом местного самоуправления и должностным лицом муниципального образования? В случае если глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, оформлен для работы на постоянной основе именно как глава, а не как депутат представительного органа, имеет ли он право заниматься предпринимательской деятельностью?
Подобные вопросы могут и должны быть решены путем внесения необходимых уточнений в понятийный аппарат Федерального закона.
Состояние правового регулирования вопросов, связанных со статусом главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, требует совершенствования. В литературе отмечено, что ключевая роль главы муниципального образования, "возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования", обусловливает острую актуальность правовых аспектов статуса этой должности.5 Соответствующая проблематика сегодня, как и другие вопросы муниципального права, является темой активной дискуссии. Например, прозвучало сомнение в целесообразности существования должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования.6
Не считая последнюю точку зрения достаточно убедительной, все же приходится признать, что положения Федерального закона о главе муниципального образования и выборных должностных лицах местного самоуправления оставляют слишком много вопросов без ответа.
Как справедливо отмечает В.И. Васильев, Федеральный закон урегулировал статус выборного должностного лица местного самоуправления "чересчур кратко и с явными пробелами"7. Важность этой темы неоднократно получала подтверждение. Специалистами отмечались слабость механизма ответственности и недостаточность гарантий деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления8.
Представляется, однако, что недостатки правового регулирования статуса выборных должностных лиц в целом и главы муниципального образования в частности не ограничиваются проблемами ответственности и гарантий деятельности.
2. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования
Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. является высшим должностным лицом в системе местного самоуправления. Говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице, следует обратить внимание на следующие особенности его статуса: даже если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он может влиять на решения представительного органа муниципального образования, обладая правом вето; в соответствии с ч. 4 ст. 36 закона о местном самоуправлении он представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями; глава муниципального образования несет персональную ответственность перед населением муниципального образования.
Особая значимость главы муниципального образования в системе местного самоуправления обусловила необходимость закрепления в законодательстве перечня случаев досрочного прекращения его полномочий. В соответствии с ч. 6 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:
- его кончины;
- отставки по собственному желанию;
- отрешения от должности;
- признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
- признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
- вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
- выезда его за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
- прекращения гражданства Российской Федерации, а также прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
- отзыва избирателями;
- установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
- досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;
- преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;
- утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
- увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, происшедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Некоторые из этих оснований предусматривают инициативу самого главы муниципального образования, другие могут возникнуть помимо его воли или желания. По нашему мнению, из данного перечня определенные сомнения с точки зрения целесообразности вызывает пункт 6, предусматривающий досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в случае вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда. Можно привести следующие возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному основанию.
Во-первых, комментируемый пункт устанавливает, что полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае вступления в отношении него обвинительного приговора суда в законную силу. Однако в соответствии со ст. 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим нетрудно представить следующую ситуацию: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены по п. 6 ч. 6 ст. 36 комментируемого закона и был избран новый глава муниципального образования. Однако в порядке надзора дело было пересмотрено, и бывший глава оправдан. Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Если да, то каково правовое положение вновь избранного главы муниципального образования?
Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные УК РФ, существенно различаются по степени общественной опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования.
Ряд практических вопросов возникают также по поводу реализации процедуры отрешения главы муниципального образования от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. Данная статья, в отличие от аналогичной статьи Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., устанавливает, что основанием для отрешения от должности главы муниципального образования является не только неисполнение судебного решения в случае принятия незаконного правового акта, но и неисполнение судебного решения в случае совершения иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности страны и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства России, а также нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации. Таким образом, ответственность главы муниципального образования наступает, собственно, не за принятие противоправного нормативного или правоприменительного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. Однако еще применительно к аналогичным нормам Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд справедливо указывали, что приведенный механизм ответственности глав муниципальных образований имел ряд недостатков, в частности:
- не была предусмотрена ответственность глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых;
- основанием для ответственности глав муниципальных образований являлось не издание незаконных актов, а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене.9
Рассматривая положения нового закона о местном самоуправлении, А.А. Сергеев также констатировал, что "можно ежедневно издавать незаконные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного акта, в тот же день издать новый акт с другим названием и спокойно ждать несколько месяцев нового судебного решения".10
В связи с этим следует, вероятно, согласиться с мнением А.В. Колесникова о необходимости закрепления в действующем законодательстве случаев, когда за издание определенных правовых актов ответственность главы муниципального образования наступает безусловно, независимо от факта неисполнения судебного решения.11
Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования устанавливается в два месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования, исходя из ч. 2 ст. 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г., не может быть привлечен к ответственности ранее чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением. В отличие от закона 1995 г. новый закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. не определяет четко последствий отрешения от должности главы муниципального образования, избранного из числа депутатов представительного органа, в связи с чем некоторые ученые задают справедливый вопрос: влечет ли его отрешение одновременно и прекращение полномочий депутата?...12 Отвечая на него, следует обратить внимание на то, что статья 74 данного закона прямо предусматривает в качестве санкции лишь лишение статуса главы муниципального образования или главы местной администрации.
Как представляется, лишение указанного лица еще и статуса депутата представительного органа будет неоправданным.
Также законом не определено, кто будет временно исполнять обязанности главы муниципального образования в случае его досрочного отрешения от должности. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ установил, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.
Однако здесь следует отметить, что статья 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г., определяющая требования к содержанию уставов муниципальных образований, отнюдь не содержит указания на обязательность решения данного вопроса. Пункт 8 ч. 1 ст. 44 лишь предусматривает необходимость определения в уставе видов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц оснований для наступления этой ответственности и порядка решения соответствующих вопросов, в том числе оснований и порядка отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена? Предлагаемое в этом случае некоторыми авторами назначение временно исполняющего обязанности главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в отсутствие прямого указания на это в законе может рассматриваться как ограничение конституционной самостоятельности местного самоуправления13.
На практике, тем не менее, рассматриваемый вопрос обычно находит отражение в уставах муниципальных образований. Так, например, часть 2 ст. 32 Устава г. Саратова14 (принят решением Саратовской городской думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы города его полномочия временно исполняет заместитель главы города. Такое решение можно признать довольно удачным. А вот схожие положения некоторых других уставов муниципальных образований оставляют ряд вопросов. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 31 Устава Вольского муниципального района15 (принят решением Вольского муниципального собрания от 29 июня 2005 г. N 2/34-420) в случае досрочного прекращения полномочий главы Вольского муниципального района Вольское муниципальное собрание избирает из своего состава нового главу не позднее чем через 14 дней со дня прекращения полномочий прежнего главы. Таким образом, в случае отрешения главы муниципального образования от должности оно в течение 14 дней останется без высшего должностного лица, что, безусловно, усложнит работу органов муниципальной власти. К тому же не следует забывать, что в реальной жизни нередко возникают препятствия объективного и субъективного характера для реализации вроде бы разумных правовых норм. Так, в рассматриваемом случае представительный орган может не собраться в установленный срок из-за отсутствия необходимого для этого кворума; наличие вакантной должности главы муниципального образования может породить серьезный политический кризис, вызванный стремлением противоборствующих политических сил поставить на это место "своего" кандидата и т.п. В этих обстоятельствах вопрос об исполнении обязанностей главы муниципального образования может оставаться открытым на протяжении многих месяцев.
Указанные недостатки федерального закона, как представляется, могут быть устранены законодателем при внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Высказанные соображения, вероятно, должны быть также учтены при принятии законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований.
Заключение
Подводя итог работы можно сделать следующие выводы:
1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Мы видим, что согласно Закону от 6 октября 2003 г. должность главы муниципального образования является обязательной. До этого она была факультативной, могла вводиться в структуру органов местного самоуправления, а могла и не вводиться. Новый подход не вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей обязательность лишь представительного органа местного самоуправления, но в любом случае должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. Авторитетный руководитель муниципального образования, способный решать проблемы населения, тем более нужен обществу, когда происходит реформирование институтов публичной власти.
2. Основными полномочиями главы муниципального образования являются:
1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;