Влияние реформ 2000-х годов в Совете Федерации на представительство региональных интересов в СФ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение
Глава 1.
1. 1. Статус СФ в политической системе России, согласно
- 1.1.1. Конституции РФ
- 1.1.2. де-факто
1.2. Порядок формирования
1.3. Статус сенатора
1.4. Предметы ведения и полномочия
1.5. Роль и функции в политических процессах
Список использованной литературы

Влияние реформ 2000-х годов в Совете Федерации на представительство региональных интересов в СФ

«Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является, прежде всего, одной из характеристик и необходимым элементом правового статуса Совета Федерации»10. Анализ порядка формирования государственного органа является важной составляющей характеристики его правового положения. Ответ на вопрос о том, кто учреждает, образует, формирует личный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса.11
Совет Федерации - палата Федерального Собрания, государственный орган, имеющий двуединую природу: это орган посредством которого субъекты Российской Федерации принимают участие в делах Федерации; это часть, внутриструктурное подразделение общероссийского парламента, осуществляющего установленные конституцией функции.
В настоящее время Совет Федерации находится на стадии становления. Безусловно, основы палаты уже заложены, и на современном этапе остро стоит проблема повышения эффективности осуществления государственных полномочий.
Эффективность во многом зависит от того, как палата формируется, какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития страны, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством.
По мнению некоторых ученых,12 порядок формирования Совета Федерации имеет очень важное значение не только сам по себе, но и еще в ряде аспектов: связь порядка формирования с представительной природой парламента; с назначением парламента; с принципом разделения властей; самостоятельность члена Совета Федерации: свободным или императивным мандатом обладает член Совета Федерации; влияние порядка формирования на образ работы палаты.
Частое изменение порядка формирования Совета Федерации свидетельствует о поиске наиболее оптимальной и эффективной модели формирования палаты российского парламента, а не утихающие дискуссии о порядке формирования Совета Федерации, как в политической практике, так и правовой науке, указывают на важность, актуальность и незавершенность этого вопроса.
Порядок формирования Совета Федерации представляет собой совокупность определенных приемов и действий управомоченных субъектов по формированию персонального состава Совета Федерации, совершаемых ими в рамках установленных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации правил и процедур.
Выбор способа формирования верхних палат представительных и законодательных органов зависит от многих факторов (исторических, политических, экономических, социальных) и стоит в тесной взаимосвязи с назначением и местом в государственном механизме палаты парламента страны.
«Заложенный в Конституции Российской Федерации принцип формирования Совета Федерации содержит некую неясность и неопределенность в его реализации, предопределивший споры о природе представительства, месте, предназначении и роли Совета Федерации»13. Конституционный Суд Российской Федерации самоотстранился от принятия решения относительно порядка формирования палаты по существу, косвенно подтвердив наличие внутреннего противоречия, несовершенство положений Конституции Российской Федерации, касающихся порядка формирования Совета Федерации, места Совета Федерации в структуре парламента России, и своего рода незрелость российского федерализма.
Рассматривая Совет Федерации стоит отметить, что порядок формирования Совета Федерации, за всё время существования палаты парламента России, кардинально менялся трижды и эти изменения являются отражением эволюции российского федерализма. Сегодня можно сказать, что порядок формирования Совета Федерации является смешанным, сочетающим использование двух процедур - непрямых выборов в отношении представителей от законодательных (представительных) органов власти и назначения - от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон, регулирующий порядок формирования Совета Федерации, отличается неурегулированностью многих процедурных вопросов формирования Совета Федерации на федеральном уровне, что привело к росту нормативной базы субъектов РФ по данному вопросу, не всегда соответствующей федеральному. Порядок формирования Совета Федерации должен быть единым и предусматривать одинаковые процедурные правила избрания (назначения) членов Совета Федерации для всех субъектов Российской Федерации. Упорядочить и обеспечить единство процедуры избрания (назначения) членов Совета Федерации возможно путем совершенствования действующего законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, внесения в него соответствующих изменений и дополнений.
Федеральный закон от 05 августа 2000г. №113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» для члена Совета Федерации представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и члена Совета Федерации представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации существуют разные процедуры замещения должности члена Совета Федерации - косвенные выборы и назначение.
1.3. Статус сенатора
Российский парламент как мы отмечали выше – двухпалатный. Не все законопроекты проходят чтение в Верхней палате, однако документы, имеющие отношение к экономике и финансам в общем и формированию бюджета в частности, в обязательном порядке обсуждаются в российском сенате. По сути, «сенатор – это лоббист, который может на том этапе, когда Нижняя палата парламента приняла не совсем верное решение, скорректировать его. Задачи сенатора базируются на его возможности инициировать те или иные шаги со стороны законодательной власти и праве, позволяющем отстаивать интересы региона на федеральном уровне»14.
На данный момент в России статус сенатора аналогичен статусу представителя земского собрания допетровского образца – когда ни о каких демократических выборах речь, естественно, не шла. Если задуматься, название палаты парламента – Верхняя – говорит само за себя. Сегодня даже в Великобритании, которая славится своим консерватизмом, палата пэров хотя по-прежнему и входит в структуру парламента15, тем не менее, не играет существенной роли в политической системе, являясь скорее данью традиции. Центр принятия решений сосредоточен в палате общин (аналог Нижней палаты российского парламента).
Теоретически сенатор должен быть инициатором торможения принятия законодательных актов, действие которых будет препятствовать развитию того региона, который он представляет в Верхней палате парламента. К сожалению, в начале этого года уже были предприняты шаги, повлиявшие на ситуацию, складывающуюся в реальном секторе экономики нашей страны. Имеется в виду тот факт, что были пропущены законы из «пакета 27-ми» в целом и ФЗ «О долевом участии в строительстве многоквартирных домов…» в частности, повлекшие за собой активное удорожание недвижимости. Таким образом, негативные черты деятельности сенаторской власти углубляют проблему парламентаризма в России.
1.4. Предметы ведения и полномочия
В 1990-е гг. надежды на демократическое развитие России возлагали на тип федерации, построенной по «западным образцам», адаптированным к российским реалиям. Федерализм в этот период декларировался элитой как наиболее успешное направление реформ в стране. С 2000 г. российская федеральная элита видит решение задачи резкого ускорения развития страны на пути ре-централизации, коренного пересмотра логики центро-периферийных отношений образца 90-х гг. Однако, по сути, территориальная проблема в России до сих пор не решена. 16
В соответствии с распространенной мировой практикой региональная палата имеет функции, которые позволяют говорить о включении регионов (через их пред­ставителей) в процесс принятия важнейших общегосударственных решений. В со­ответствии со ст. 102 российской Конституции в исключительную компетенцию верхней палаты входят:
решения, связанные с применением силы (утверждение президентского указа о введении военного или чрезвычайного положения, решение вопроса о воз­можности использования вооруженных сил за пределами российской территории);
решения, касающиеся института президента (назначение президентских выборов, отрешение президента от должности (импичмент));
кадровые решения, касающиеся высших органов судебной власти и про­курорского надзора (назначение судей Конституционного суда, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда, назначение на должность и освобождение от должности генерального прокурора)".17
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Го­сударственной Думой федеральные законы по вопросам:
К ведению Совета Федерации относится утверждение границ между субъекгами федерации.
Все федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Верхняя палата имеет полномочия одобрить или отклонить закон, а также не рассматривать его вообще. Одобрение закона Советом Федерации происходит в случае голосования более половины от общего числа его членов, после чего закон передается на подпись прези­денту России. Условным одобрением считается ситуация, если в течение 14 дней Совет Федерации не рассмотрел закон. Но при этом законы по специально опре­деленным особо важным вопросам подлежат обязательному рассмотре­нию верхней палатой, и ситуация условного одобрения для них невозможна.
В случае несогласия Совет Федерации имеет право отклонить закон, две палаты могут создать согласительную комиссию, после чего новая редакция закона должна пройти повторную процедуру принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации. В конфликтной ситуации Госдума может преодолеть вето Совета Федерации двумя третями голосов, и закон будет считаться принятым, несмотря на Позицию верхней палаты.18
Такая схема законотворческого процесса означает, что представители ре­гионов, заседающие в верхней палате, выполняют роль фильтра (предполагается, 1то они действуют от имени и в интересах своих регионов), одобряя или отклоняя иконы, которые принимает Госдума. Совет Федерации имеет право законодатель­ной инициативы, но в любом случае принятие закона происходит в Госдуме (функ­ция Совета Федерации - одобрение или отклонение закона, принятого Госдумой).
Юридическая конструкция Федерального Собрания Российской Федерации построена таким образом, чтобы его палаты действовали постоянно, поскольку только в этом варианте можно было бы соблюсти жесткие временные сроки прохождения законов и взаимодействие между палатами в законодательном процессе19. Этот вывод подтверждает п.1 ст.99 Конституции Российской Федерации. И здесь, безусловно, имеется в виду именно такой порядок работы, который обеспечил бы непрерывность процесса законотворчества, регламентированного Конституцией Российской Федерации. Такая работа Совета Федерации может быть обеспечена только таким составом его членов, которые действовали бы на постоянной, профессиональной основе и могли квалифицированно представлять интересы субъектов Российской Федерации.
1.5. Роль и функции в политических процессах
Все большую роль в современном российском государстве играют региональные структуры. Нынешняя российская политика – это результат сложного компромисса, достигнутого федеральной властью с региональными элитами. Политический вес каждой из этих групп не оставался неизменным на протяжении последних лет. По мере обретения субъектами Российской Федерации новых полномочий в экономической и политической сферах позиции регионов окрепли, а сами они превратились в серьезную политическую силу. Все чаще в регионах формируется свое собственное понимание экономической эффективности и целесообразности, реализуются собственные программы развития.20
Совет Федерации как институт функционального представительства региональных интересов позволяет членам Совета Федерации как представителям региональных групп интересов реализовывать следующие функции:
контролировать законотворческий процесс на стадии прохождения законопроектов через Совет Федерации;
корректировать законопроекты и формировать свое экспертное мнение в процессе работы в комиссиях и комитетах Совета Федерации;
разрабатывать и продвигать законопроекты как субъект законодательной инициативы.
Согласно результатам опроса, проведенного Комиссией по методологии Совета Федерации РФ, приоритеты проблем, которыми руководствуются члены палаты, выглядят следующим образом:
необходимость совершенствования положения о государственной целостности РФ – 61%;
равноправие всех субъектов РФ между органов федеральной власти – 61%;
единство системы государственной власти – 50%;
равноправие субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – 42%;
наличие собственной конституции и законодательства для республик; своих
уставов и законодательства для краев, областей и городов федерального значения, автономных областей, автономных округов – 21,9%;
равноправие и самоопределение народов в РФ – 27%.21
По мнению исследователя Быкова С.В. Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, интегрирует интересы и волю регионов, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат. В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Государственной Думе.22
Взаимная связь функций Совета Федерации и его порядка формирования обусловлена функциями Совета Федерации, т.к. для выполнения поставленных перед палатой функций необходим такой порядок формирования, который обеспечил бы формирование персонального состава Совета Федерации способного наиболее эффективно выполнять возложенные на палату функции. С другой стороны, на функции Совета Федерации влияет порядок его формирования, который определяет региональную составляющую в деятельности Совета Федерации. Формируя палату из представителей субъектов Федерации, порядком формирования закладывается направление основных функций позволяющих выражать федеративный характер государственного устройства России и интегрировать интересы и волю субъектов России в общегосударственные.
Анализа функций Совета Федерации (представительской, законодательной, контрольной, функции сдерживания Государственной Думы), показывает необходимость усиления контрольной и законодательной функций Совета Федерации, с целью повышения статуса палаты.
В российских политических отношениях большую роль играет «клиентелизм»23 (российская демократия часто идентифицируется как клиентелистская, элитистская или делегативная), что в отношениях между центром и регионами означает формирование вертикально интегрированных клиентел, включающих федеральных патронов и региональных клиентов. Эту ситуацию можно охарактеризовать, как региональный клиентелизм. Ярче всего выражены клиентелы, патронируемые федеральными чиновниками – выходцами из соответствующих регионов. Однако это, конечно, не исключает формирования более разветвленных с географической точки зрения клиентских сетей, наличие которых в свою очередь позволяет сгладить диспропорции, вызываемые лоббированием интересов какого-либо отдельно взятого региона.
Анализ российской исполнительной власти показывает, что вертикально интегрированные клиентелы и формирование в центре групп, созданных по земляческому признаку, играли и играют немаловажную роль, способствуя смещению баланса в пользу тех или иных субъектов федерации. Определяющее значение в условиях суперпрезидентской республики играет региональное происхождение главы государства.