Административно-правовой статус органов регионального развития

Оглавление

Введение
1.Региональная политика в России
2.Органы регионального развития и их правовой статус
3.Государственная стратегия регионального развития
Заключение
Список литературы

Административно-правовой статус органов регионального развития

Он может расширяться или сужаться на законном основании (путем издания соответствующих нормативно-правовых актов), в некоторых случаях фактически на основе сложившейся практики. При определенных условиях между органами исполнительной власти может возникать конфликт компетенций. Он может быть позитивным (когда несколько органов считают себя компетентными решить определенный вопрос) и негативным (когда ни один орган не считает себя уполномоченным решать данный вопрос).Основными чертами компетенции органа исполнительной власти являются: а) нормативное происхождение: она возникает на основе четко сформулированной нормы, определяющей ее объем; б) императивность: устанавливается нормативным путем для осуществления публичного, а не для корпоративного интереса органа или личных интересов должностных лиц. Отсюда орган исполнительной власти обязан безоговорочно осуществлять компетенцию; в) неотчуждаемость: компетенция как сфера императивных полномочий не может быть передана, за исключением предусмотренных законом случаев делегирования полномочий. Делегирование должно осуществляться только на основе закона и при наличии целесообразности посредством нормативно-правового акта с указанием причин передачи полномочий. Делегирование носит временный характер и орган, делегировавший исполнительно-распорядительные полномочия в любой момент может вернуть их обратно. Обязанности органов исполнительной власти можно подразделить на общие и специальные. К общим в соответствии с действующим законодательством относятся обязанности действовать на основе принципов законности, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, гласности. Специальные обязанности связаны со спецификой функций органов исполнительной власти и определяются соответствующими законами и положениями. Так, в соответствии с Законом "О безопасности" 1992 г. органы, обеспечивающие государственную безопасность обязаны давать разъяснения по поводу ограничения прав и свобод частных лиц. Согласно Закону "О милиции" 1991 г. органы милиции обязаны обеспечивать лицу возможность ознакомления с документами и материалами, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы, разъяснять основания и повод их ограничения и возникающие в связи с этим его права и свободы, разъяснять основания и повод их ограничения и возникающие в связи с этим его права и обязанности и т.д. В Положении о ГИБДД (ГАИ) 1998 г. содержится перечень обязанностей этого органа, включающий более 20 пунктов.Конституция РФ (ст. 53) закрепляет обязанность государства по возмещению им ущерба причиненного действиями (или бездействиями) его органов и должностных лиц. Эта обязанность конкретизируются в текущем законодательстве. Так, в соответствии с Законом "Об органах федеральной службы безопасности" 1995 г. частные лица вправе требовать от органов ФСБ возмещения морального и материального ущерба, причиненного действиями ее должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.Орган исполнительной власти как субъект административного права имеет свою организационную структуру и штаты. Штатным элементом структуры органа является должность. Структура состоит из руководства (руководителя и его заместителей) и аппарата управления. Компетенция руководства определяется соответствующими правовыми актами. Аппарат органа исполнительной власти включает его структурные подразделения (управления, департаменты, отделы и т.д.) и их должностных лиц. Штаты органа определяются штатным расписанием, которое утверждается его руководителем. Штатное расписание - это правовой документ, в котором закреплено, кто, какие функции осуществляет и за что отвечает. Оно определяет перечень структурных подразделений, их наименование, должности, оклады.Система Федеральных органов исполнительной власти утверждена 14 августа 1996 года Указом Президента N1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти", а структура - Указом Президента от 30 апреля 1998 года "О структуре федеральных органов исполнительной власти РФ".В соответствии с этими документами, организационно-правовыми формами центральных органов исполнительной власти являются:Министерство Российской Федерации (федеральное министерство) Государственный комитет Российской Федерации Федеральная комиссия Федеральная служба Российское агентство Федеральный надзор Деятельность федеральных органов исполнительной власти РФ в основном регулируется Конституцией РФ, Федеральными законами, Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ. Важной характеристикой региональной политики считается ее централизм. Всегда присутствует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения и который обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процесс реализации региональной политики. Необходимость принятия решений «наверху», то есть на уровне, с которого можно оценить ситуацию, взвесить проблемы и понять перспективы регионов, вовсе не означает, что региональная политика должна и реализовываться «сверху». В рамках принятых штабным центром решений часто именно сами регионы наилучшим образом используют представившиеся возможности. В результате этого, в ряде стран роль центрального правительства смещается в сторону разработки и координации политики, а не ее проведения. Мировая практика показывает, что помимо штабного центра, функции которого, как правило, выполняет специальное министерство региональной политики, существуют также комитеты и агентства регионального развития. Их функционал в системе регионального развития выглядит следующим образом:Министерство региональной политики выполняет функции штабного центра, то есть принимает основные решения в области региональной политики, организует их реализацию и финансирование, координацию и контроль;Комитеты по пространственному планированию, как правило, объединяют ряд административно-территориальных единиц и обеспечивают публично-правовой характер и нормативную структуру региональной политики (лицензирование, стандартизацию, унификацию, оценку и т.д.);Агентства регионального развития преимущественно экстерриториальны и являются операторами рыночного типа, то есть интегрируют инициативу бизнеса, территориальных и профессиональных сообществ.Конкретная институциональная модель, которая выбирается для разработки и реализации региональной политики, зависит от множества факторов. Даже развитые страны сильно отличаются и по остроте региональных проблем, и по уровню территориальных диспропорций, и по уровню политической культуры с ее отношением к «допустимому неравенству» территорий, и по методам государственного вмешательства в региональные процессы. Специфика геоэкономических интересов также влияет на выбор институциональной структуры, так как порождает кооперативные связи и стратегические партнёрства различных территорий и государств. В унитарных государствах региональная политика — институционально обособленное направление деятельности центральных органов власти (например, в Греции, Португалии, Италии), в федеративных (США, Франции, Германии, Австрии, Бельгии и т.д.) значительные права в области общегосударственной региональной политики имеют субъекты федерации. При этом “баланс сил” определяется реальным типом федеративных отношений (соревновательный федерализм, расширенный федерализм, федерализм автономий, функциональный федерализм и т.д.). Инструменты реализации региональной политики на страновом уровне делятся на шесть основных групп: административно-управленческие (например, придание особого статуса северным территориям Канады как ресурсной зоны общестранового значения и их выделение из традиционной сетки административно-территориального устройства); средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах (например, во Франции в отношении Парижа и его пригородов);пространственное распределение экономической деятельности государства (например, в Италии через размещение предприятий государственного сектора осуществлялось воздействие на региональные рынки труда, а также до какого-то времени действовала схема предпочтительных государственных закупок у поставщиков из определенных районов);финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п.); создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в области транспорта, которые используются, например, в скандинавских странах); так называемые “мягкие” меры стимулирования развития (создание благоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования, научных исследований и технических разработок).Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванных инструментов, дать региону минимум, но достаточный для его развития.Если мы ставим перед собой задачу проектирования институциональных механизмов регионального развития для России, необходимо четко определиться с тем, переход к какой модели развития должны обеспечить эти институты, в какой парадигме развития Россия собирается строить свое будущее. Начиная с 1990-х годов, индустриальные приоритеты регионального развития в постсоветской России оказались утрачены. И причина не только в смене общественно-политического курса. Во многом сама эта смена была предопределена общемировым кризисом индустриальной модели развития. Индустриальные сектора экономики бывшего СССР уже не давали той «дельты», которая позволяла бы финансировать государственную машину межрегионального и межотраслевого перераспределения ресурсов. Старые централизованные механизмы регионального управления и планирования разрушились, а новые так и не сформировались. В этот период Запад совершил скачок вперед, приняв модель инновационного развития, которая пришла на смену индустриальной. Важнейшей задачей в области региональной политики стало формирование институциональных механизмов и инфраструктур инновационной экономики: на каждом уровне — наднациональном, страновом, региональном, локальном. Так называемая «экономика знаний» опирается уже не на природные ресурсы, а на человеческий капитал, и потому ставит перед региональной политикой вопрос о формировании среды для восстановления и развития человеческих и природных ресурсов. Существенно возрастает роль гуманитарного фактора в обеспечении экономического роста. Ускоренными темпами создаются инфраструктуры, обеспечивающие экологизацию хозяйственной деятельности, информатизацию управленческих процессов и капитализацию человеческих ресурсов. Прежнее отношение к территории как объекту индустриального освоения и эксплуатации, свойственное индустриальной фазе развития, уже не работает. Региональная политика все больше приобретает средовой характер, трансформируясь в так называемое «пространственное развитие». Принятие инновационной модели развития порождает ситуацию, при которой основная доля в добавленной стоимости достается центрам управления инновационными процессами. Эти центры, как правило, контролируются крупнейшими транснациональными компаниями, они значительно более мобильны, чем традиционное индустриальное производство, и могут достаточно свободно перемещаться поверх административно-территориальных границ. Уход центра управления с территории означает и перемещение центра прибыли, что превращает размещенные на территории технологические комплексы в производственные цеха — фактические центры затрат, несущие к тому же на себе все экологические и социальные риски.Все это начинает порождать новые диспропорции в территориальном развитии современных государств. Наиболее прибыльная деятельность, финансовый и человеческий капитал начинают концентрироваться в небольшом количестве мест («центрах развития»), где скапливаются основные мощности инновационного уклада — центры принятия решений, информационные технологии, базы знаний. Все остальные территории автоматически превращаются в сырьевую и технологическую периферию — в поставщиков необходимых ресурсов и в зоны для сброса устаревших технологий. Новая региональная политика России должна быть соразмерна и сомасштабна этим процессам. Нужны новые инфраструктуры, способные обеспечить всем регионам равный доступ к инновационному развитию.Анализ современных институциональных моделей регионального развития показывает, что они, в конечном счете, представляют собой институциональную «зашнуровку» трех разных технологий:интеллектуальной технологии, отвечающей за разработку картины будущего, формулирование проблем и поиск наиболее эффективных решений (она все больше приобретает характер коллективной мыследеятельности и находит новые институциональные формы, выходя за рамки традиционных научных учреждений и университетов);управленческой технологии (или технологии территориального планирования и правоприменения), призванной обеспечить реализацию поставленных целей регионального развития с учетом реальных временных, финансовых, организационных, человеческих и других видов ресурсов.политической технологии (к ней можно отнести и идеологию «пространственного развития»), необходимой для учета различных факторов регионального развития, согласования интересов, целей и приоритетов разного уровня, формирования консенсуса участников, контроля за соблюдением установленных «правил игры»;Управленческие и политические аспекты региональной политики были описаны выше, и особых проблем в их организационном оформлении, казалось бы, не возникает. Однако российский опыт наглядно демонстрирует, что любые институциональные реформы, проводимые без учета интеллектуальной технологии, обречены на провал: в результате сложных политических торгов создаются организационные структуры, затем они наполняются людьми, которым придаются определенные полномочия, но потом выясняется, что интеллектуальный процесс по этим структурам не течет. Известная фраза «хотели как лучше, а получилось как всегда» является хорошим отражением этой ситуации. Современная интеллектуальная технология коллективного стратегического планирования может быть представлена в виде следующих взаимосвязанных блоков процессов:Интеллектуальная технология стратегического планирования предполагает как последовательное, так и параллельное развертывание указанных блоков процессов. Понятно, что в той мере, в которой мы продвигаемся в процессе определения приоритетов, возникают дополнительные требования к анализу ситуации, может потребоваться самоопределение по отношению к новым контекстам, оценка реальных ресурсов и проектной активности приведет к корректировке приоритетов и т.д. По мере того, как признанные и зафиксированные проблемы переводятся в набор возможных оргуправленческих, исследовательских, проектных, методологических и других задач, становится понятно, что на решение всех возможных задач у территории и государства недостаточно организационных, управленческих и иных типов ресурсов. Поэтому важно сделать общественный выбор относительно нескольких приоритетов. Участники региональной ситуации должны четко понимать, что реализация ни одного из приоритетов не может быть обеспечена без консолидации усилий. Каждый участник должен внести свой вклад в общий процесс — кадровый, финансовый, инфраструктурный, политический и т.д. При этом способы использования ресурсов должны обеспечивать мультипликативный эффект — трата ресурса на конкретном направлении должна обеспечивать шаг развития в общем деле и порождать новые ресурсные возможности. Ниже предлагаются возможные институциональные схемы организации процесса регионального развития для современной России. При их разработке учитывались следующие основные требования:государственная региональная политика России должна обеспечивать переход от индустриальной к инновационной (неоиндустриальной) модели развития, а также общий рост конкурентоспособности страны и ее регионов;региональная политика должна базироваться на интеллектуальных технологиях коллективного стратегического планирования;региональное развитие должно оставаться управляемым процессом, т.е. предмет под названием «развитие» должен быть разложен на частные вклады ответственности и функции участников;институциональные формы политики регионального развития должны учитывать реальности политической ситуации и особенности социокультурной среды.В первом варианте центральным звеном институционального механизма регионального развития становится новый федеральный орган исполнительной власти — Федеральное агентство пространственного развития (далее по тексту — «ФАПР»). ФАПР отвечает за подготовку и реализацию Стратегического плана пространственного развития страны и организует взаимодействие различных федеральных министерств (в первую очередь, Минэкономразвития, Минпромнауки, Минтруда, инфраструктурных министерств и МИДа) по вопросам региональной политики. В своей деятельности ФАПР подотчетен специально созданной Комиссии по региональной политике при Президенте РФ, которая утверждает Стратегический план и Генеральную схему прогнозируемого расселения и размещения производительных сил. Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) передает ФАПР свои функции в области территориального развития. Второй вариант институциональной схемы предполагает существенную реорганизацию ряда федеральных министерств, в том числе создание Министерства инфраструктур, которое приняло бы на себя функции развития региональных физических инфраструктур (транспорта, энергетики, связи, телекоммуникаций и т.д.). В рамках этой схемы реализация государственной региональной политики возлагается на три опорных министерства — вышеназванное Министерство инфраструктур, Министерство экономического развития и торговли (отвечает за развитие и пространственное размещение конкурентоспособных отраслей и формирование эффективных хозяйственных кластеров) и Министерство промышленности, науки и технологий (формирование и развитие национальной инновационной системы и региональных инфраструктур инновационной экономики, координация международной деятельности в инновационной сфере). Общая координация деятельности этих министерств в области региональной политики и пространственного развития осуществляется Комиссией по региональной политике при Президенте РФ, в состав которой для повышения уровня координации, помимо руководителей трех министерств, предлагается включить Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.Опорными элементами институционального механизма в рамках третьего варианта являются ФАПР и Государственные управляющие компании по региональному развитию (далее по тексту — «Управляющие компании»). Последние представляют собой государственные унитарные предприятия, которые создаются в федеральных округах с целью управления проектами и программами регионального развития. Они являются региональными дивизионами ФАПР и принимают на себя полномочия от субъектов федерации в отношении обеспечения экономического роста входящих в округ макрорегионов. В рамках федерального округа может быть создано до четырех самостоятельных управляющих компаний, объединяющих различные, функционально связанные регионы. Управляющие компании должны обеспечить аккумуляцию и эффективное использование финансовых ресурсов (бюджетов развития различных уровней, инвестиционных и кредитных ресурсов) для развития региональных инфраструктур и новых видов деятельности, в том числе через участие в капитале и представление государственных интересов в управляющих органах межрегиональных агентств регионального развития. Являясь региональными операторами ФАПР, управляющие компании будут формировать каркас нового механизма обеспечения экономического роста и пространственного развития территорий. Для этого часть полномочий в области инвестиционной деятельности должна быть передана с уровня субъектов федерации этим компаниям.Вспомогательными элементами всех рассматриваемых институциональных схем являются Межпарламентская Ассамблея РФ, Комиссии по пространственному развитию, Агентства регионального развития, Ассоциации экономического взаимодействия, различного рода Конвенции и Форумы развития.