Сравнительный анализ российского экологического контроля и экологического контроля зарубежных стран.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Правовые основы экологического контроля по законодательству Российской Федерации и зарубежному законодательству
1.1. Понятие и принципы экологического контроля
1.2. Виды экологического контроля
Глава 2. Международный опыт в области государственного экологического контроля
2.1. Зарубежное законодательство в области экологического контроля
2.2. Основные аспекты экологического инспектирования и мер воздействия
Заключение
Список использованной литературы

Сравнительный анализ российского экологического контроля и экологического контроля зарубежных стран.

О.Л. Дубовик выделяет следующие формы проведения общественного экологического контроля:
а) общественные слушания и их специфическая форма - парламентские слушания;
б) референдумы;
в) общественная экологическая экспертиза;
г) обращения в средства массовой информации;
д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд.11
Формой общественного контроля за деятельностью предприятий и государственных органов также является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, на основе которой граждане вправе обжаловать решения, действия и бездействие соответствующих лиц и органов, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. Эта процедура регулируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».12
Важнейшим видом контроля в области охраны окружающей среды является государственный экологический контроль, который осуществляется государственными органами исполнительной власти. Его особенностью является то, что он осуществляется от имени государства, в рамках его экологической функции. Государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс выполнения экологических требований, так как осуществляющие его органы наделены правом применения мер принуждения (привлечение к административной ответственности, постановка вопроса о возмещении вреда окружающей среде и др.). Данные меры могут применяться только при наличии нарушений экологических норм и правил в случаях, предусмотренных законодательством.13
Не вызывает сомнений тот факт, что юридические лица, будь то отдельно взятые предприятия или же предприятия, входящие в структуру крупного промышленного холдинга - корпорации, являются основными природопользователями.
В процессе своей хозяйственной деятельности они оказывают разнообразные вредные воздействия на природу в целом и отдельные ее компоненты, масштаб которых трудно переоценить. К основным видам таких воздействий относятся: загрязнение подземных и поверхностных вод; нарушение гидрологического режима; загрязнение атмосферного воздуха; нарушение земель, загрязнение их отходами добычи и переработки нефти, угля, руд, сланца и др.
Контроль за соблюдением норм экологического законодательства в корпорации (предприятии) в соответствии с законодательством называется производственным экологическим контролем. Сущность и основная задача производственного экологического контроля заключается в проверке и обеспечении исполнения требований экологического законодательства, адресованных корпорации (предприятию), а также ее внутренних, т.е. локальных актов.
В корпорации (предприятии) проводится предупредительный и текущий экологический контроль.
Предупредительный экологический контроль проводится, например, путем согласования экологической службой корпорации (предприятия) подготавливаемого инвестиционного проекта, если его реализация связана с вредными воздействиями на состояние окружающей среды. В соответствии со ст. 1065 Гражданского кодекса РФ опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Задача предупредительного экологического контроля - исключить риск запрещения экологически вредной деятельности в перспективе.14
Текущий контроль проводится, в частности, путем посещения работниками экологической службы корпорации (предприятия) с целью проверки соблюдения ею требований экологического законодательства, планов корпорации (предприятия) по охране окружающей среды, ее приказов и иных внутренних актов.15
Хотелось бы выделить сновные теоретические проблемы правового регулирования отдельных видов экологического контроля.
Первая проблема заключается в необходимости определения степени вмешательства государства в отношения по осуществлению производственного экологического контроля. Следует установить, насколько законодательство должно регулировать порядок осуществления производственного экологического контроля, а также законодательно предусмотреть, какие сведения и в какие сроки должны представляться хозяйствующими субъектами органам государственного экологического контроля и меры ответственности за несоблюдение этих требований.
Вторая проблема связана с осуществлением общественного экологического контроля. Идея о регулировании порядка его осуществления на уровне постановления Правительства Российской Федерации, выдвигавшаяся некоторое время назад, заслуживает детального рассмотрения: с одной стороны, деятельность общественных объединений в указанной сфере не должна жестко регулироваться государством, с другой - следует предусмотреть формы учета органами государственной власти результатов общественного экологического контроля.
Третья проблема - фактическое упразднение муниципального экологического контроля, впервые законодательно закрепленного Федеральным законом «Об охране окружающей среды» еще в 2002 г. В период активного перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти с 2004 по 2006 г. полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению экологического контроля сначала были переданы органам местного самоуправления, а затем были возвращены обратно, и в результате внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»16 и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» муниципальный экологический контроль был фактически упразднен. Несмотря на то что он себя оправдал далеко не везде, многие муниципальные образования создали надлежащую материально-техническую базу и накопили достаточный кадровый потенциал, который позволяет им осуществлять экологический контроль весьма эффективно. Более того, органы местного самоуправления фактически находятся ближе к населению, что позволяет им более оперативно реагировать и решать экологические проблемы. Указанные факторы свидетельствуют об особом месте муниципального экологического контроля в системе видов экологического контроля.17
Разделение объектов охраны окружающей среды между несколькими федеральными органами исполнительной власти привело к ухудшению экологической обстановки в стране. При этом из-за отсутствия единого федерального органа, ответственного за обеспечение проведения единой федеральной государственной политики в сфере охраны окружающей среды, отдельные важнейшие функции государственного регулирования в данной сфере (экологический мониторинг и образование) не были закреплены ни за одним федеральным органом, а по ряду функций (экологический контроль, экологическое нормирование, экологическая экспертиза) имеется дублирование. Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с многочисленными территориальными органами министерств и ведомств также чрезвычайно затруднено. Количество органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности увеличилось до 12, снизилась эффективность государственного регулирования и контроля.
Большинство органов исполнительной власти, как федерального, так и регионального уровней, считают недопустимым совмещение функций охраны окружающей среды и управления хозяйственным использованием природных ресурсов, а также считают необходимым концентрацию правоустанавливающих полномочий в сфере охраны окружающей среды в одном федеральном органе исполнительной власти, средоточение контрольно-надзорных функций в другом ведомстве, имеющем соответственно территориальный орган в субъектах Российской Федерации.
В целях создания и развития эффективной системы государственного управления в указанной сфере представляется целесообразным создание в природоохранном блоке Правительства Российской Федерации единого федерального органа исполнительной власти, наделенного правоустанавливающими, правоприменительными функциями и функциями по оказанию государственных услуг и управления имуществом, а также создание при Правительстве Российской Федерации органа, осуществляющего экологический надзор и контроль за всеми компонентами природной среды и не наделенного правом нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности.
Таким образом, в условиях рыночной экономики контроль в области охраны окружающей среды приобретает еще большее значение, чем раньше. Деятельность юридических и физических лиц не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде, нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства.18 Должны также исполняться обязанности, предусмотренные законодательством РФ, другими законами и указами Президента РФ, изданными в целях рационального использования и охраны природных ресурсов и охраны окружающей среды.19
Глава 2. Международный опыт в области государственного экологического контроля
2.1. Зарубежное законодательство в области экологического контроля
Регион Европы и Центральной Азии (ЕЦА) богат природными ресурсами: на его долю приходится 24 процента лесов, 12 процентов возобновляемых источников энергии и 20 процентов возделываемой земли. Для региона также характерно широкое многообразие экосистем. Кроме того, поскольку численность населения в большинстве стран региона неуклонно сокращается, в отличие от других регионов, ЕЦА не угрожают экологические проблемы, связанные с быстрыми темпами урбанизации. Тем не менее, странам региона ЕЦА необходимо решить экологические проблемы, как существующие давно, так и те, которые появились в переходный период.
До 1990 года энергоресурсы усиленно субсидировались, и многие страны использовали и продолжают использовать свои энергоресурсы недостаточно рационально и экономно. Во многих странах региона муниципальная инфраструктура находилась на достаточно высоком уровне развития и в значительной степени субсидировалась. Экономические трудности переходного периода на начальном этапе привели к ухудшению ситуации в плане материально-технического обеспечения таких услуг, как водоснабжение, очистка сточных вод и утилизация твердых отходов. Предприятия тяжелой промышленности, деятельность которых во многих случаях не подвергалась достаточно строгому экологическому контролю, загрязнили окружающую среду промышленными отходами, а в процессе приватизации на протяжении первых лет переходного периода экологические соображения учитывались далеко не всегда. Учреждения, отвечающие за охрану окружающей среды, были относительно слабыми, и в целом по региону, может быть, за исключением стран, вступивших или вступающих в ЕС, недостаточно эффективные механизмы управления затрудняют контроль за соблюдением экологического законодательства и соответствующих правил. Когда начался экономический подъем, увеличилось число частных автотранспортных средств в городах, что обострило проблемы, связанные с затрудненным движением и качеством воздуха.
Значительный опыт в области государственного экологического контроля накоплен в Голландии, в стране, которая имеет выдающиеся достижения в области охраны окружающей среды.
В большинстве стран существуют законы о регулировании состояния окружающей среды для защиты воздуха, воды, почвы и природы. В этих законах или своде законов в общих чертах записано:
1. Какие виды деятельности разрешены и при каких обстоятельствах;
2. Для кого и какие требуются разрешения;
1. Допустимые объемы выбросов в воздух, сбросов в воду и загрязнения почв (или они должны быть нулевыми);
3. Виды используемого сырья и типы отходов;
4. Степень участия общественности;
5. Какие органы власти имеют право на выдачу-разрешений;
2. Какие органы власти могут проводить инспектирование и принимать меры, способствующие соблюдению экологических норм;
6. Какую заботу об общих проблемах окружающей среды должна взять на себя компания;
7. Какие государственные директивы и нормативы являются частью обязательных постановлений;
10. и так далее.
Во многих странах законы о регулировании состояния окружающей среды разрабатываются центральным правительством и принимаются парламентом. Многие законодательные акты в Западной Европе должны быть основаны на Европейских директивах, принятых в течение последних двух лет. Для инспектирования становится все более важной директива «Интегрированное предотвращение загрязнения и контроль».
Общепринятым методом работы с детальными обязательными постановлениями является разработка национального государственного курса, директив или нормативов. Последние разрабатываются в министерстве по защите окружающей среды.
Во многих странах областные (или центральные) органы власти выдают компаниям разрешения. Но такая система разрешений введена не во всех странах. Если системы разрешений не существует в данной стране, все обязательные постановления занесены в законодательные акты. Существует два порядка: один характеризуется очень подробными и большими актами, второй - небольшими по объему актами, содержащими очень общие постановления. Подробные законодательные акты могут создавать очень неясную, никому не понятную систему, в которой есть правила и нормативы, но никто их не выполняет. При втором порядке немногочисленные общие постановления могут привести к неверному толкованию. На вопрос, что означают эти общие постановления, одни органы власти дают одно толкование, в то время как другие имеют в виду совсем другое.
Поэтому во многих странах была разработана система разрешений. На основе законодательных актов официальные органы власти могут подготовить экологическое разрешение для данной компании. В Нидерландах некоторые разрешения выдаются центральными органами власти, но большинство - областными и муниципальными.
Разработка разрешения должностными лицами регионального или муниципального органа власти для какой-либо компании означает прямой контакт между двумя людьми, работающими вместе. Должностное лицо ознакомлено с компанией, компания знает ведомство должностного лица. Они могут разработать специально оговоренное разрешение. Но участие общественности и государственный контроль гарантируют, что должностное лицо не будет действовать в интересах компании.
Директива Европейского Сообщества об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле (IPPC; 96/61/EEC) устанавливает Общеевропейскую интегрированную систему разрешений для средних и крупных промышленных объектов в странах Европейского Сообщества. Интегрированное разрешение на деятельность устанавливает предельно допустимые значения эмиссий во все три природные среды (воздух, воду и почву), принимая во внимание воздействие промышленных объектов на окружающую среду в целом.
Цель директивы об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле(1РРС) состоит в том, чтобы предотвращать и контролировать загрязнение, возникающее вследствие видов деятельности, перечисленных в приложении 1 (статья 1). В приложении 1 приведен широкий перечень видов главным образом промышленной деятельности. В директиве IPPC дается определение понятия «разрешение». Разрешение - это часть письменного заключения (или нескольких заключений), дающая право на эксплуатацию всей или части промышленной установки. Разрешение может относиться к одной или нескольким промышленным установкам или частям установок, размещенных на определенном участке и контролируемым одним и тем же оператором.
Признанный российским законодателем принцип разграничения объектов экологического контроля по уровням власти частично заимствует зарубежный опыт, где в федеративных государствах (США, Германия, Канада и др.) управление публичной собственностью и контроль за ее использованием осуществляются на нескольких уровнях власти в течение столетий. В качестве примера можно проанализировать, как разделены функции по осуществлению экологического контроля в Германии и Франции. Несмотря на то, что Германия является федеративным государством, а Франция унитарным, можно сравнить, как разграничены функции между федеральными органами и органами субъектов Федерации в Германии и между государственными и местными органами управления во Франции.