Управление в чрезвычайных ситуациях:современный отечественный опыт

Содержание

Введение
1. Правовое регулирование защиты населения в ЧС
1.1. Исторический аспект
1.2. Современное состояние законодательства, регулирующее ЧС
2. Анализ законодательства, регулирующего управление ЧС на федеральном и региональном уровнях
Заключение
Список использованной литературы

Управление в чрезвычайных ситуациях:современный
отечественный опыт

- противодействие ЧС (поражающим факторам);
- ликвидация последствий ЧС.
Важнейшим аспектом организации системы государственного централизованного управления является функция информационного обеспечения, которая предусматривает сбор и обработку соответствующих данных, необходимых для непрерывного процесса управления и принятия решений. Для этого в рамках Областной системы по ЧС должна существовать специальная информационно-управленческая подсистема, включающая в свой состав: информационно-аналитические центры областного и ведомственного уровня Государственной системы по ЧС, пункты управления ликвидацией последствий ЧС, информационные центры системы наблюдений и контроля за состоянием природной среды и потенциально-опасных объектов, средств связи и передачи данных. Можно сказать, что создание такой системы носит перманентный характер вследствие её постоянного методического и технического улучшения и совершенствования.
В ходе проведения административной реформы были уточнены функции МЧС России. Так, в целях объединения сил и средств при проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров, Государственная противопожарная служба МВД России была передана в МЧС России (ГПС МЧС России)9. А Федеральным законом от 22 августа 2004 г.10 ГПС МЧС России была преобразована в Федеральную противопожарную службу (ФПС). Она является составной частью Государственной противопожарной службы, в которую помимо Федеральной противопожарной службы входит и Противопожарная служба субъектов РФ11.
25 октября 2006 г. был принят Федеральный закон N 172-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пожарной безопасности". Согласно этому Закону, к полномочиям МЧС России теперь относится тушение пожаров в населенных пунктах при сохранении права субъекта РФ иметь подразделения пожарной охраны и сохранении ответственности субъекта Федерации за пожарную безопасность в населенных пунктах. Указанным Законом определено, что управление силами на территории при пожаротушении теперь осуществляется через один управляющий центр - территориальный орган МЧС России, находящийся в оперативном подчинении органа исполнительной власти.
В 2007 г. пожарные подразделения ФПС свыше 210 тыс. раз привлекались к тушению пожаров. Больше всего пожаров было зарегистрировано в жилом секторе: их доля от общего числа составила 71%. При выполнении этих мероприятий силами МЧС России было спасено почти 100 тыс. человек и сохранено материальных ценностей на сумму свыше 38 млрд. руб. 12.
Указом Президента РФ от 28 августа 2003 г. N 991 на МЧС России были возложены новые функции по: организации поиска и спасения людей во внутренних водах и в территориальном море РФ; организации и осуществлению надзора во внутренних водах и в территориальном море РФ за пользованием маломерными судами и базами для их стоянок; руководству деятельностью Государственной инспекции по маломерным судам РФ. Для выполнения этих функций в ведение МЧС России была передана из Министерства природных ресурсов РФ Государственная инспекция по маломерным судам РФ (ГИМС) и было разработано новое Положение об этой Инспекции 13.
В 2007 г. на водных объектах России погибло 7697 человек (на 4% меньше, чем в 2006 г.). Силами ГИМС было пресечено свыше 47 тыс. нарушений Правил пользования маломерными судами14.
В связи с увеличением функций, возложенных на МЧС России, и в целях совершенствования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительством РФ было утверждено новое Положение о ней15, уточняющее ее задачи и основы деятельности с учетом накопленного опыта и специфики выполняемых задач.
31 мая 2005 г. был принят совместный Приказ МЧС России, МВД России и ФСБ России от 31 мая 2005 г. N 428/432/321 "О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного оповещения и оперативного информирования граждан о чрезвычайных ситуациях, угрозе террористических акций". Это обстоятельство потребовало внесения изменений в ст. 6 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" по вопросам оповещения и информирования населения.
Установлено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации (в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей и по иным каналам) о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, а также о прогнозируемых и возникших ЧС, о приемах и способах защиты от них16.
На плановой основе ведется работа по созданию Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН). В 2007 г. в рамках ОКСИОН было создано 5 информационных центров в Нижнем Новгороде, Самаре, Казани, Ижевске и Омске. В других городах России появились 30 пунктов уличного информирования и оповещения населения, 140 терминальных комплексов, в состав которых входят 632 пункта информирования и оповещения населения на основе плазменных панелей и 358 по типу "бегущая строка".
Всего в России действуют 13 информационных центров, 47 пунктов уличного информирования и оповещения населения, а также около 2 тыс. пунктов информирования и оповещения населения на основе плазменных панелей и типа "бегущая строка" 17.
Особое внимание уделяется правовому регулированию работы по предупреждению чрезвычайных ситуаций и смягчению их последствий. В России создана целостная система мониторинга и прогнозирования, выстроена система "непрерывного технологического цикла прогнозирования", при котором каждый последующий вид прогноза уточняет предыдущий18.
Активно развивается космическая составляющая мониторинга и прогноза. Развернуто пять пунктов приема и обработки космической информации, что позволяет получать оперативную информацию практически на всей территории страны.
В 2007 г. практически завершилась работа по вводу в эксплуатацию Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС), который должен соединить в единую вертикаль все структуры, связанные с предупреждением, прогнозированием и ликвидацией чрезвычайных ситуаций на федеральном уровне и в субъектах РФ. В 2008 г. работу по строительству и техническому оснащению аналогичных центров планируется организовать в Северо-Западном, Южном и Сибирском региональных центрах МЧС России.
Совершенствуется правовое регулирование надзорной деятельности в системе МЧС России. Для этого были приняты Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2005 г. N 712 "Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", Приказ МЧС России от 22 августа 2006 г. N 489 "Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"19.
Была изменена классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленная в 1996 г. 20 Они классифицируются в зависимости от: а) количества людей, пострадавших в этих ситуациях; б) количества людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности; в) размера материального ущерба; г) границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. Первоначально чрезвычайные ситуации подразделялись на шесть видов: локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Теперь - на ЧС локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера21.
В 2006 г. произошло 2847 чрезвычайных ситуаций, в том числе техногенного характера - 2541, природного характера - 261, биолого-социального - 44, совершен один крупный террористический акт. При этом погибло 6043 человека и пострадало 8 тыс. человек. В 2007 г., по данным МЧС России, количество ЧС сократилось на 12,6% .
Приняты нормативные правовые акты в целях осуществления первоочередных задач по повышению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений22.
Закреплен новый статус гражданской обороны, ориентированный на защиту населения от всего спектра угроз мирного и военного времени, уточнены полномочия руководителей всех уровней исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе от пожаров.
В ФЗ от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" закреплено участие сил и средств гражданской обороны в защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, порядок их привлечения к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера. Та же правовая норма внесена в Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне".
Подводя итог, можно заключить, что изменение конституционных основ Российского государства, переход к рыночной экономике, демократизации, учет норм международного права потребовали принятия новых законодательных и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечивающих реализацию конституционного права граждан и организаций на защиту от чрезвычайных ситуаций различного характера, адекватное реагирование на них государственной и муниципальной администрации и оказание помощи пострадавшим.
2. Анализ законодательства, регулирующего управление ЧС на федеральном и региональном уровнях
Компетенция является главным элементом правового статуса государственного органа, определяющим его роль и назначение в системе соответствующих органов. В литера­туре этот тезис не оспаривается23.
При всем разнообразии точек зрения по вопросу о со­держании компетенции и ее структуры никто не возражает также против включения в понятие «компетенция» прав и обязанностей.
Многие авторы, на наш взгляд, излишне расширяют рамки этого института, включая в компетенцию помимо прав и обязанностей органа круг подведомственных данно­му органу вопросов, задачи, поставленные перед органом, возложенные на него функции, территорию его деятельно24 ста, ответственность2.
По нашему мнению, наиболее предпочтительной пред­ставляется концепция Б.М. Лазарева, утверждающего, что вкомпетенцию органа управления входят не сами управ­ленческие функции, которые он осуществляет, не предметы ведения, в сфере которых он действует, не акты управле­ния, которые он издает, а обязанности (перед государст­вом) и правомочия (по отношению к объектам управления) осуществлять указанные управленческие функции, воздей­ствовать на определенного рода предметы ведения25, т.е. компетенцией государственного органа является система его полномочий — права и обязанности, носящие внешне властный характер.
Компетенция субъектов РФ по правовому обеспечений в сфере обеспечения безопасности при ЧС устанавливается целой системой нормативных правовых актов, в том числе Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положению положением «О Единой государственной системе преду предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)». Анализ компетенции субъектов-РФ по правовому обеспечению безопасности при ЧС неразрывно связан с решением вопроса об их компетенции в области административного законодательства и административной ответственности. Необходимо четко разграничивать компетенцию в данной сфере между РФ, ее субъектами, а также органами местного самоуправления. В итоге от соотношения полномочий РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления зависит и решение проблем совершенствования всей системы организационно-правового обеспечения безопасности при ЧС.
Законодательство по обеспечению безопасности при ЧС субъектов РФ в настоящее время представляет собой раз­ноплановый массив нормативных документов, практически затрагивающий и регулирующий все основные сферы общественной жизни.
Так, в Мурманской области только за последние годы принято свыше 30 нормативно-правовых актов по рас­сматриваемым вопросам. Среди них значительное место занимают нормативные правовые акты, посвященные ме­рам по предупреждению и ликвидации последствий ЧС: постановления «О системе оповещения и информирования населения Мурманской области об угрозе возникновения чрезвычайных Ситуаций», « О мерах по реализаций в области Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О порядке сбора и обмена информацией в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций» и Др. Аналогичные нормативные акты приняты я другими субъектами РФ, в том числе Архангельской, Томской; Самарской, Волгоградской, Воронежской, Ленинградской областями, Алтайским краем. Блок нормативных правовых актов по обеспечению безопасности в условиях ЧС принят в-Республике Татарстан.
Статья 28 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно­генного характера» предписывает органам власти субъектов РФ устанавливать меры дисциплинарного, административ­ного характера в отношении лиц, организаций, предприятий, виновных в невыполнении законодательства РФ в области защиты населения и территорий от ЧС26.
Правотворческая деятельность субъектов РФ развивает­ся разнопланово и не всегда в соответствии с федеральным; законодательством. Единое правовое пространство, необходимое федеративной правовой системе, нередко нарушается противоречивыми региональными актами. В то же время не­редки случаи и прямого копирования федеральных актов.
Ввиду неконкретности законодательного разграничения компетенции РФ и ее субъектов в области обеспечения безо­пасности при ЧС развернувшаяся активная нормотворче* екая работа на местах носит непредсказуемый характер кай по форме, так и, особенно, по содержанию. В нормативных правовых актах субъектов РФ в раде случаев дублирует­ся либо усиливается ответственность за правонарушения & области обеспечения безопасности при ЧС, установленная Кодексом РФ об административных правонарушениях. Появление региональных норм, устанавливающих адми­нистративную ответственность вопреки федеральному закону, грубо нарушает принцип законности. Несмотря на это, подобные акты нередко не опротестовываются.
На наш взгляд, одной из главных причин подобного поло­жения является отсутствие четкого законодательного разгра­ничения компетенции между РФ и ее субъектами в области законодательства об обеспечении безопасности при ЧС.
Принятые ранее акты позволяют составить лишь при­близительное представление об основных полномочиях субъектов РФ в области законодательства об обеспечении безопасности при ЧС.
Согласно положению «О единой государственной систе­ме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)» задачи, организация, состав сил и средств, поря­док функционирования региональных (территориальных) подсистем предупреждения и ликвидации последствий ЧС определяются положениями об этих подсистемах, утвер­ждаемыми соответствующими органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ раскрыла лишь самые общие вопросы, касающиеся компетенции как РФ, так и ее субъектов, в области обеспечения безопасности при ЧС. В соответствии с пп. «б», «д» ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, обеспечение безопасности режимные пограничных зон, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, охрана окружающей среды и обеспечение эко­логической безопасности находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, так же, как и административное зако­нодательство.
Что же касается принятия данного законодательства, то со-: гласно ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и з соответст­вии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом установлено, что данные право­вые акты субъектов РФ не могут противоречить федералшьв! законам, принятым по предметам совместного ведения. Это; положение касается всего законодательства, в том числе и зако нодательства Об обеспечении безопасности при ЧС.
Довольно четкая, на первый взгляд, общая концепция разграничения компетенции между РФ и входящими в нее. субъектами по вопросам реализации последними своих пол­номочий в области законодательства об обеспечении безо­пасности при ЧС приобретает, однако, некоторую неясность при обращении к конкретным вопросам.
Так, по смыслу ч. 2 ст. 76 Конституции субъекты РФ по предметам совместного ведения, казалось бы, не вправе принимать какие-либо законы по обеспечению безопасности при ЧС до принятия соответствующего федерального зако­на, но в действительности наблюдается обратное.
Мнение о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут приниматься лишь в том случае,, если принят соответствующий федеральный закон, глубоко ошибочно, ибо смысл понятия предметов совместного веде­ния теряется, уступая место другому — понятию остаточной компетенции. Иными словами, за Федерацией приоритет? ное, опережающее регулирование, а в той степени, в какой предмет совместного ведения остался неурегулированным после принятия федерального закона, возможно подключе­ние регулирующего механизма субъекта РФ27.
Несмотря на то, что ст. 72 Конституции РФ содержит обширный перечень вопросов, относящихся к совместному ведению РФ и ее субъектов, определение того, что конкрет­но относится по данным вопросам к компетенции РФ, а что — ее субъектов, в данной статье отсутствует.
Существующие трудности в разграничении полномочий по принятию законодательства об обеспечении безопасности при ЧС между РФ и ее субъектами обусловлены и тем, что в Конституции РФ и ныне действующих законах также ниче­го не говорится об исключительной компетенции субъектов РФ в решении проблемы, вызванной ЧС, а Конституция РФ содержит лишь слишком общие положения о том, что находится вне пределов ведения РФ и полномочий по пред­метам совместного ведения РФ и ее субъектов, которые об­ладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).
Еще одна трудность — известная несогласованность между ст. 71 (исключительная компетенция РФ) и ст. 72 (совместная компетенция РФ и ее субъектов). Данные ста­тьи содержат перечни вопросов, сформулированных по раз­ным критериям, по сферам деятельности, а, как известно, административное законодательство, регулирующее в той или иной мере практически все вопросы государственной и общественной жизни, отнесено к совместному ведению. Поэтому в настоящее время определяющим фактором в этом вопросе должно быть определение ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которым по предметам совместного ведения сначала издаются федеральные законы, а уже по­том, если что-то осталось неурегулированным — законы субъектов РФ.
Однако многие регионы, не дожидаясь федеральных за­конов, принимают свои законы в области обеспечения безо пасности при ЧС. Подобная практика получила повсемест­ное распространение. В некоторых субъектах РФ разраба­тываются свои административно-правовые нормы в области обеспечения безопасности при ЧС (Республика Татарстану Мурманская область), на территории практически всех субъектов РФ сейчас действует множество региональных нормативных правовых актов по обеспечению безопасности, в том числе при ЧС.