Правовой статус депутата федерального собрания РФ

Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические основы конституционно-правового статуса депутата Федерального Собрания РФ
§ 1.1. Понятие статуса депутата Федерального Собрания РФ
§ 1.2. Общие основы конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы РФ
Глава 2. Формы деятельности депутата Федерального Собрания РФ
Глава 3. Гарантии депутатской деятельности
§ 3.2. Понятие и классификация гарантий депутатской деятельности
§ 3.2. История становления института «депутатского иммунитета» в российской правовой мысли
§ 3.3. Депутатский иммунитет в современной России
§ 3.4. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу депутатского иммунитета
Заключение
Список использованных источников

Правовой статус депутата федерального собрания РФ

Общие гарантии могут быть как правовыми, так и неправовыми. К правовым гарантиям общего характера можно отнести закрепленные конституционно-правовыми нормами политические, экономические условия и предпосылки, обеспечивающие фактическую возможность реализации депутатом парламента субъекта Российской Федерации своих прав и обязанностей1.
К политическим условиям обеспечения прав и обязанностей депутата парламента субъекта Российской Федерации относятся: демократический, правовой, социальный характер российского государства, политический и идеологический плюрализм1.
Общей гарантией депутатской деятельности является норма ст. 7 Конституции Российской Федерации о социальном характере Российской Федерации. Задача социального государства состоит в создании условий, обеспечивающих достойную жизньи свободное развитие человека. Эта задача вытекает из международных документов.
Также политической гарантией депутатской деятельности является правовой характер российского государства (ст. 1 Конституции РФ).
Еще одной правовой гарантией депутатской деятельности является идеологическое и политическое многообразие, обусловленное неоднородностью гражданского общества, свободой человека выражать свои взгляды и участвовать в политической деятельности (ст. 13 Конституции Российской Федерации). Депутаты парламента субъекта Российской Федерации, являясь выразителями воли и интересов различных классов и слоев гражданского общества, должны быть свободны в выражении и отстаивании своих взглядов и убеждений. Это необходимое условие реализации представительной демократии на уровне субъектов Российской Федерации.
К неправовым гарантиям депутатской деятельности общего характера следует отнести социально-психологические и духовно-нравственные условия.
Социально-психологические условия, необходимые для эффективного осуществления депутатской деятельности, заключаются в наличии гражданского общества, которое признает ценность парламентаризма, поддерживает его, активно участвует в реализации собственных политических прав по выдвижению кандидатов в депутаты, их избранию, контролю за их деятельностью. К сожалению, в Российской Федерации гражданское общество находится в процессе становления. Общей тенденцией является критическое отношение граждан и складывающегося гражданского общества к существующему на современном этапе развития России парламенту и к депутатам.
Духовно-нравственные условия, от которых зависит эффективность депутатской деятельности, связаны с ростом уровня образованности, культуры членов гражданского общества, в том числе и правовой культуры, роль которой, помимо всего прочего, заключается в том, чтобы противодействовать стремлению государства стать выше права и закона.
Сегодня можно констатировать, что «покорность и непротивление человека в случаях нарушения его прав - характерная черта общественного правосознания, доставшаяся нам в наследство от вековых антиличностных традиций»1. Такие духовно-нравственные условия не способствуют эффективной реализации институтов представительной демократии, обеспечению надлежащего осуществления депутатами своих прав и обязанностей.
Специальные правовые гарантии это закрепленные нормами права условия и средства обеспечения и защиты прав и обязанностей депутата парламента субъекта Российской Федерации.
По назначению правовые гарантии депутатской деятельности можно разделить на группы: гарантии личной безопасности депутата; социальные, организационные, материальные, судебная защита прав депутата. Каждая группа гарантий, обеспечивая достижение общей цели - создание условий для беспрепятственного выполнения депутатской деятельности, вместе с тем выполняет в системе гарантий депутатской деятельности свою особую функцию2.
Назначение материальных гарантий состоит в обеспечении депутату достаточного времени для выполнения депутатских прав и обязанностей, а также в возмещении расходов, связанных с их выполнением.
Организационные гарантии депутатской деятельности имеют своей целью содействие депутату со стороны государственных органов, предприятий, учреждений и их должностных лиц в осуществлении депутатских прав и обязанностей.
Социальные гарантии призваны обеспечить условия для развития депутата как личности.
Гарантии личной безопасности депутата предназначены обеспечить неприкосновенность его личности в связи со спецификой осуществления депутатской деятельности.
Судебная защита в качестве гарантии депутатской деятельности имеет целью восстановление закрепленных законодательством прав депутата в случае их нарушения гражданами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами.
Можно также выделить гарантии, которые обеспечивают осуществление деятельности депутатов в одной или нескольких областях. Подавляющее большинство гарантий способствует осуществлению деятельности депутата как на сессии, так и в избирательном округе, среди них: депутатская неприкосновенность, охрана трудовых прав депутата, право на получение и распространение информации, освобождение от призыва на военную службу и военные сборы, страхование депутата, ежегодный оплачиваемый отпуск, бесплатный проезд, право по пользование средствами связи, предоставление служебного помещения для осуществления депутатских полномочий, обязанности должностных лиц по рассмотрению обращений депутата по вопросам депутатской деятельности, право на безотла­гательный прием по вопросам депутатской деятельности, право иметь помощников и т. д1.
Названные виды гарантий депутатской деятельности тесно связаны и взаимодействуют между собой. Формы таких взаимосвязей различны. Наиболее типичными из них являются следующие:
1) осуществление одних гарантий депутатской деятельности служит основанием для реализации других гарантий;
2) неисполнение одной депутатской гарантии может служить основанием для возникновения другой гарантии.
3) нарушение одних гарантий непосредственно влияет на все остальные гарантии депутатской деятельности.
§ 3.2. История становления института «депутатского иммунитета» в российской правовой мысли
Депутатский иммунитет - это особый (исключительный) правовой режим, позволяющий депутату эффективно и независимо от иных ветвей власти осуществлять свою профессиональную деятельность в пределах предоставленных полномочий.
При этом под особым (исключительным) правовым режимом понимается предусмотренный высшими нормами государства способ обеспечения депутата свободой слова, за исключением случаев, прямо оговоренных законом, а также процедура привлечения депутата к ответственности, позволяющая устранить необоснованные обвинения, но не допускающая уклонения от ответственности народного представителя, виновного в правонарушении1.
Будучи элементом правового статуса депутата, депутатский иммунитет не только обеспечивает свободу народного представителя, является средством обеспечения надлежащего, беспрепятственного и эффективного исполнения им своих обязанностей, но и оказывается гарантией независимости и самостоятельности законодательного (представительного) органа в системе разделения властей, а также поддерживает существование общепризнанных принципов, которые считаются основой демократического общества1.
Поиски понимания юридической природы и условий появления привилегированности народных представителей, выражающейся в предоставлении им депутатского иммунитета, велись с момента возникновения данного понятия. Учитывая, что институт депутатской неприкосновенности - это серьезное отступление от общих, обязательных для всех граждан норм, существовало желание найти именно тот публично-правовой постулат, на котором основывается государственный строй в целом и который явится фундаментом, отправной точкой появления данного института. Следовательно, в этом случае депутатский иммунитет, будучи непреложным последствием определенного правового базиса, обеспечивался бы не случайным характером появления, а необходимой значительностью своего существования, обладающей неизменными объемом и содержанием2.
Первым теоретическим обоснованием депутатского иммунитета представлялась догма народного суверенитета, полно и всесторонне развитая в работах Ж.-Ж. Руссо, затем трансформировавшаяся в принцип народного представительства, сформулированный Ш.Л. Монтескье. Напомним, что для провозвестника Ж.-Ж. Руссо непосредственная демократия была своеобразным политическим идеалом3. При этом законодательная власть согласно его теории должна принадлежать народному собранию. Все другие властные органы обязаны всецело подчиняться народному собранию, являться не только послушными орудиями суве­рена-законодателя, но и избираться суверенным народом, быть полностью ответственными перед ним.
Ш.Л. Монтескье, в принципе не отрицая идеальную конструкцию, когда законодательная власть принадлежит всему народу, отмечал, что в больших государствах это невозможно, да и в малых реализовать подобную схему управления очень сложно, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам»1. Так была сформирована идея народного представительства, в поддержку которой Монтескье отмечал: «...большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии...»2.
Однако считать концепцию народного суверенитета (народного представительства) истоком депутатского иммунитета представляется невозможным. Власть народа должна была бы обеспечить иммунитетом всех людей, что лишает смысла само понятие неприкосновенности. При понимании народоправства через представительство, когда парламент как выразитель народной воли хотя и является наделенным препорученным ему нацией суверенитетом, но все же таковым он наделен как некое целое, как учреждение, орган и отдельные его члены суверенами никак названы быть не могут, институт депутатской неприкосновенности не может являться следствием развития теоретического постулата о народном суверенитете.
Второй публично-правовой принцип, которым возможно обосновать возникновение иммунитета, - это теория разделения властей, также сформулированная Монтескье. Принцип разделения властей сохраняет свою силу: он сводится к тому, что признанные власти должны иметь не только отдельных, но и независимых друг от друга носителей с тем, чтобы ни одна из властей не могла по своему усмотрению сметать представителей другой власти3.
Однако функционирование таких носителей власти - полномочных государственных органов - должно основываться на разделении властей как общем принципе, а не в буквальном его проявлении. Как правильно отмечает Лебон, «если бы власти были резко разграничены, то от этого страдало бы нормальное течение государственных дел. Так, например, если бы носитель исполнительной власти был совершенно независим от власти законодательной, то нрава граждан утратили бы всякую гарантию, законодатель потерял бы право на полезный контроль над актами управления, и получилась бы возможность длящихся конфликтов между обеими властями. Если же пойти еще дальше и постановить, что акты управления не подведомственны судам, этим можно подвергнуть величайшей опасности права граждан, защиту которых как раз преследует разделение властей, ибо отнимается возможность обжаловать судебным порядком неправомерные действия администрации»1.
Более того, для российской правовой мысли скорее свойственно было подчеркивать именно момент единства власти, а не ее разделения. Идея «Советы - работающая корпорация», выдвинутая К. Марксом и развитая В.И. Лениным, заключалась в том, что «Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов, в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением»2. Характеризуя первую советскую Конститу­цию 1918 года, отразившую эти особенности, В.И. Ленин писал, что Конституция уничтожа­ет выявленные уже со времен Парижской ком­муны отрицательные стороны парламентариз­ма, особенно отделение законодательной и исполнительной властей, оторванность парла­мента от масс и пр.5 То есть природа Советов, отрицая принцип разделения властей, в то же время продолжала предоставлять депутатский иммунитет советским депутатам6.
Необходимо отметить, что в некотором смысле механизм реализации депутатского иммунитета даже противоречит принципу разделения властей. Депутатская безответственность в определенной области ограничивает судебную власть, а неприкосновенность дает парламенту возможность противопоставить свою волю распоряжениям суда (в данном случае речь идет о роли федерального парламента в принятии решения о привлечении федеральных депутатов к уголовной или административной ответственности, другим процессуальным действиям. Парламенты субъектов Российской Федерации лишены вышеуказанной роли). Таким образом, как верно отмечает проф. Л.А. Шалланд, дело сводится как бы к известной уступке, делаемой одной властью другой1.
Именно поэтому наряду с учением, оправдывающим привилегии неприкосновенности депутатов разделением властей, встречаются воззрения, отрицающие привилегию именно с точки зрения этого принципа2.
Таким образом, разделение властей не влечет за собой полного и систематического расчленения функций, а, напротив, допускает известные совмещения, а возможно, как читаем мы у Елинека, «единая государственная власть никогда не может быть раздроблена в своих проявлениях так, чтобы можно было провести точное распределение функций между соответствующими органами»3. Следовательно, принцип разделения властей также нельзя рассматривать как базис для каких-либо теоретических построений, тем более юридических.
Кроме изложенных принципов, теоретическое обоснование депутатского иммунитета пытались вывести из существа лежащих на народных представителях функций. Первая попытка дать теоретическое оправдание привилегиям с указанной точки зрения принадлежит Зейдлеру4. Со стороны российских государствоведов данное понимание основы депутатского иммунитета сформулировал проф. А.А. Жижиленко: «Потребность в существовании привилегии безответственности депутатов вытекает из самого характера народного представительства. Только тогда народные представители будут на высоте своего положения и в состоянии будут надлежащим образом выполнять свои функции, когда они будут знать, что никакая власть, вне парламента лежащая, не имеет права вменить им в вину все то, что они высказывают в парламенте. Только тогда народный представитель может правильно отправлять свои обязанности, когда он чувствует себя свободным, когда он может дать отчет в своих действиях только самому себе, перед своей совестью, перед населением, его избравшим, и перед той палатой, членом которой он состоит»1. Однако всегда являясь соперниками (законодательство и управление), «управление и исторически является основной функцией, к которой лишь впоследствии присоединяется или от которой обособляется законодательство»2. И как правильно в продолжение замечает Л.А. Шалланд, «несомненно, что без законодательства государство может просуществовать более или менее продолжительный период времени, тогда как прекращение хотя бы на один день функции управления было бы равносильно смерти политического организма»3.
Представительская функция, как сама по себе значащая, в отрыве от иных парламентских функций не приводит к юридически значимым последствиям своего осуществления. Законодательная функция разделяется с другими государственными учреждениями (имеется в виду правовое регулирование, осуществляемое со стороны исполнительной, судебной власти, имеющей право официального толкования, обладающего обязательной юридической силой, правовое регулирование со стороны представительных органов местного самоуправления).
Подводя итог сказанному, необходимо сделать вывод о том, что никакой публично-правовой принцип не может быть положен в основу появления депутатского иммунитета, не может служить способом обеспечения его постоянного объема и содержания. Напротив, не институт парламентской неприкосновенности является следствием рассмотренных принципов, а данные принципы обеспечиваются в своем существовании институтом депутатской неприкосновенности.
Представляется, что у депутатского иммунитета конкретно практический характер существования, основанный на целесообразности его появления. Это всего лишь средство для наилучшего исполнения депутатами лежащих на них обязанностей. Депутатский иммунитет вытекает из того положения, которое парламент занимает в системе государственных органов, и из того, в какой политической и социальной среде приходится действовать ее членам, обеспечивая возможность всецело отдаваться своему делу.
Депутатский иммунитет - это конституционная традиция, основанная на историческом, но не на теоретическом развитии данного института.
Так, обращаясь к истории вопроса, видим, что впервые борьба, которая велась за свободу слова, явилась орудием защиты своих прав английским парламентом. Спор, закончившийся в 1689 году принятием Билля о правах, провозгласил парламент собственным судьей своей компетенции; единственным правом, оставшимся в руках короны, было право роспуска палат. Развитию института депутатского иммунитета во Франции также послужила идея, что народных представителей необходимо оградить от произвола власти исполнительной и тесно связанной с ней власти судебной. Впервые депутатский иммунитет был провозглашен французским Учредительным собранием в 1789 году, причем мотивом послужило опасение всесильной королевской власти. С тех пор на иммунитет стали смотреть как на палладиум независимости парламента. И хотя обстоятельства настолько изменили соотношение политических сил, что палатам удалось забрать в свои руки значительную долю исполнительной власти, тем не менее депутатский иммунитет и ныне крайне ревниво оберегается от малейших покушений со стороны правительства или суда. В то же время справедливости ради необходимо отметить, что сам иммунитет, имея практическую основу своего происхождения, а также прямую зависимость от места и роли отдельного органа власти в системе разделения властей, его политической роли, принадлежит не только депутатскому корпусу. Так, им пользуются представители судебной ветви власти с обоснованием необходимости иммунитета для независимого отправления правосудия; такой иммунитет закрепляется за отдельными должностными лицами в зависимости от роли того специального правового статуса, которым они наделены1.
Интересным представляется суждение, которое поддерживалось правосознанием, характерным для переходного времени от монархии к представительному строю. Например, российский ученый-государствовед Л.А. Шалланд считал, что более всего депутатская неприкосновенность необходима там, где представительный строй находится в первоначальных стадиях своей эволюции. «Здесь парламенту грозят наибольшие опасности, здесь, как показывает опыт, наиболее шатко положение личности и всего менее независима судебная власть: ибо новые правовые рамки не успели еще оконча­тельно установиться»2.
Анализ Высочайше утвержденного Учреждения Государственной думы от 20.02.1906, детально регламентировавшего институт депутатской неприкосновенности через нормы статей 14-16 с учетом ст. 22, позволяет сделать вывод о закреплении существенных элементов института депутатской неприкосновенности: безответственности за суждения, неприкосновенности от судебной власти, участия самого парламента в решении вопроса о лишении иммунитета, срока действия привилегии. Правовое урегулирование перечисленных элементов депутатского иммунитета уже само по себе являлось большим прогрессом в поддержке развития представительного строя. Однако правоприменение данных норм с учетом существовавшего перехода от монархии к представительному строю, неоднозначность конструкции самих норм и коллизионность их применения позволяют сделать вывод, что данный институт носил очень узкий характер, не создавая реальной независимости депутатам и парламенту от монархической власти3.