Понятия принципы гражданства в РФ

План
Введение
1. Понятие гражданства
2. Основания приобретения гражданства
3. Прекращение гражданства РФ: сравнительный анализ законов о гражданстве 1991 и 2002 годов
4. Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) в России
5. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев
Заключение
Список литературы

Понятия принципы гражданства в РФ

Также в гражданство РФ принимаются в упрощенном порядке12:
- ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на это. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории РФ. При этом ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия) (п. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ);
- ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ, - по заявлению этого родителя;
- ребенок или недееспособное лицо, над которым установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, при условии, что опекун или попечитель является гражданином РФ.
Для выяснения правовой природы статуса недееспособного лица, а также таких гражданских состояний, как опека и попечительство, необходимо обратиться к положениям Гражданского кодекса РФ.
Порядок предоставления гражданства РФ утвержден Указом Президента РФ от 14.11.2002. В частности, заявление о приеме в гражданство РФ подается в органы внутренних дел, если лицо проживает на территории РФ, либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ, если лицо проживает за пределами РФ и не имеет места жительства в РФ.
Действующим законодательством предусмотрена возможность приобретения гражданства РФ в еще более упрощенном (регистрационном) порядке с представлением в органы внутренних дел по прибытии в РФ всего двух документов: миграционной карты с отметкой о регистрации по месту пребывания в РФ и отметкой в паспорте о выезде на ПМЖ в РФ либо листка убытия в РФ, но, только для лиц, прибывающих из государств, с которыми заключены международные соглашения. Такие соглашения заключены с Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой. С другими государствами, в частности государствами Прибалтики, входившими в состав СССР, подобных международных соглашений нет.
Закон о гражданстве применительно к лицам, прибывающим из государств, входивших в СССР, в качестве главного признака упрощенного приобретения гражданства РФ рассматривает наличие постоянного места жительства в РФ. Международные соглашения с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией под упрощенным порядком приобретения гражданства понимают не соблюдение ценза оседлости, а приобретение гражданства постфактум, т. е. уже после прибытия в РФ в явочном порядке. При этом наличие места жительства не обязательно.
Следует напомнить, что 6 ноября 1997 г. Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.) ETS № 16613. Пункт 3 ст. 6 Конвенции предусматривает общий порядок приобретения гражданства с соблюдением ценза оседлости: «Каждое государство, подписавшее Конвенцию, обязано предусмотреть в своем внутреннем законодательстве возможность приема в гражданство лиц, законно и постоянно проживающих на его территории. При этом условия приема в гражданство не должны предусматривать срока проживания, превышающего 10 лет перед подачей заявления».
Определяет Конвенция и условия приобретения гражданства в упрощенном порядке14:
- супругами лиц, являющихся его гражданами;
- детьми одного из его граждан, с учетом любых изъятий, которые могут предусматриваться его внутренним законодательством в отношении детей, родившихся за пределами территории данного государства;
- детьми, один из родителей которых приобретает или приобрел гражданство данного государства;
- детьми, усыновленными одним из его граждан;
- лицами, которые родились на территории данного государства, законно и постоянно проживают на ней;
- лицами, которые законно и постоянно проживают на территории данного государства в течение определенного периода времени, начавшегося до достижения ими возраста 18 лет, причем этот период устанавливается внутренним законодательством соответствующего государства - участника Конвенции;
- лицами без гражданства и лицами, признанными беженцами, постоянно проживающими на его территории.
При этом Конвенция не оперирует понятием «упрощенный порядок приобретения гражданства», а говорит лишь о «возможностях, облегчающих приобретение гражданства», которые государство - участник Конвенции предусматривает в своем внутреннем законодательстве (п. 4 ст. 6).
Помимо прочего, Конвенция содержит положения, гарантирующие справедливость процедуры рассмотрения заявлений на приобретение гражданства: «Европейская конвенция исключает случаи дискриминации по национальному, религиозному и половому признаку при получении гражданства. Она содержит и такую гуманную норму, как освобождение лиц с двойным гражданством от воинской повинности в обоих государствах. Ратифицировав эту Конвенцию, Россия с точки зрения международных норм сохранит право самостоятельно определять, кто является ее гражданином»15.
3. Прекращение гражданства РФ: сравнительный анализ законов о гражданстве 1991 и 2002 годов
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» вступил в силу 1 июля 2002 г16. Он заменил действовавший более десяти лет Закон РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-I «О гражданстве Российской Федерации»17. Законодательство о гражданстве характеризуется относительной стабильностью, серьезные изменения здесь происходят достаточно редко. Поэтому принятие Закона о гражданстве от 31 мая 2002 г. отражает некий новый этап в миграционной политике России. В связи с этим интересен сравнительный анализ положений нового Закона и ранее действующего, касающихся прекращения гражданства РФ.
С принятием Закона 2002 г. изменений в перечне возможных форм прекращения российского гражданства не произошло. Как и в Законе 1991 г., предусматриваются выход из гражданства РФ, формы его прекращения (которые прямо не названы), но предполагаются утрата и лишение гражданства, а также иные формы прекращения гражданства, которые возможны на основании международных договоров Российской Федерации (например, оптация).
Выход из гражданства (экспатриация) - это прекращение гражданства по волеизъявлению лица или его представителей (для несовершеннолетних). В законах о гражданстве 1991 и 2002 гг. реализован разрешительный вид экспатриации, который заключается в прекращении гражданства на основе постановления компетентного государственного органа по просьбе заявителя18. Этот вид выхода из гражданства отличается от свободной экспатриации, представляющей собой односторонний декларативный отказ лица от гражданства и не нуждающийся в каком-либо санкционировании со стороны государства. Так, в соответствии с законодательством Соединенных Штатов Америки гражданин США может выйти из гражданства путем подачи официального отказа от гражданства перед дипломатическим или консульским чиновником Соединенных Штатов в иностранном государстве.
С принятием Закона 2002 г. несколько изменился перечень обстоятельств, при наличии которых выход из гражданства РФ не допускается. Свобода выхода из российского гражданства РФ в настоящее время ограничена в следующих случаях.
Во-первых, если заявитель имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом19. При этом конкретного или примерного перечня обязанностей гражданина перед Российской Федерацией в Законе нет. Из анализа действующего законодательства РФ можно сделать вывод, что имеются в виду прежде всего такие конституционные обязанности гражданина РФ, как обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ)20, а также обязанность по несению военной службы (ст. 59 Конституции РФ). В частности, это вытекает из Положения «О порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ», утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325, где установлено, что при выходе из гражданства РФ обязательно представляется документ налогового органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов21, а обязательным пунктом заявления о выходе из гражданства РФ являются сведения об отношении к военной службе22.
В Законе 1991 г. неисполнение обязанности по несению военной службы также рассматривалось как обстоятельство, исключающее выход из гражданства РФ, и было выделено отдельно. Правда, для этого была выбрана достаточно неудачная формулировка: «Выход из гражданства не допускается: после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания»23. Ошибочность ее заключалась в том, что получение повестки отнюдь не отражает обязанность лица по несению военной службы (например, в случае его освобождения от призыва на военную службу)24 и, наоборот, неполучение лицом повестки не свидетельствует о том, что такая обязанность отсутствует. В ныне действующем российском Законе о гражданстве эта формулировка была исключена, поэтому факт наличия у лица неисполненной обязанности по несению военной службы определяется Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»25, а при ее замене на альтернативную - Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданкой службе»26.
Что же касается других обязанностей лица перед Российской Федерацией, неисполнение которых является препятствием к выходу из гражданства РФ, то о них при отсутствии прямых указаний на этот счет в Законе 2002 г. судить достаточно сложно, так как правоотношения с участием государства, в которых гражданин выступает обязанной стороной, не так уж и распространены.
Вторым основанием отказа в экспатриации ст. 20 Закона 2002 г. называет случай, когда лицо привлечено компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда27. Аналогичная норма предусматривалась и в Законе 1991 г. Указанные условия в новом Законе были сохранены, и, как кажется, справедливо, несмотря на позицию, выраженную в Европейской конвенции о гражданстве от 7 ноября 1997 г., согласно которой уголовное судебное разбирательство не имеет никакого отношения к гражданству и, как правило, может вестись даже в случае если лицо отказывается от своего гражданства происхождения.
Наконец, в выходе из гражданства РФ будет отказано, если лицо не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения28. В Законе 1991 г. подобное требование не содержалось. Однако с учетом международных стандартов это условие экспатриации в настоящее время является обязательным. Европейская конвенция о гражданстве от 7 ноября 1997 г. строго установила, что каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданства при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства.
Следует подчеркнуть, что во всех указанных выше случаях недопустимость выхода из гражданства РФ по Закону 2002 г. носит безусловный характер и не зависит от субъективного мнения должностных лиц органов, уполномоченных рассматривать вопросы гражданства. Это существенно отличает положения нового российского Закона от ранее действовавшего, в котором были предусмотрены и обстоятельства оценочного характера. Частью 2 ст. 23 Закона 1991 г. было установлено, что ходатайство о выходе из гражданства Российской Федерации может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом Российской Федерации. То есть при наличии таких обстоятельств решение по заявлению лица о выходе из гражданства РФ зависело от их оценки компетентным органом. Положения же ст. 20 Закона 2002 г. облечены в категорическую императивную форму и предусматривают однозначное толкование.
Следует также обратить внимание, что в настоящее время намерение лица, которое имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами - резидентами Российской Федерации, поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи препятствием выхода из гражданства РФ вообще более не является. Думается, что исключение законодателем этого положения вполне оправданно. Здесь требования Европейской конвенции от 7 ноября 1997 г. о недопустимости лишения гражданина права отказаться от гражданства лишь на том основании, что против него в стране происхождения может быть возбуждено гражданское разбирательство, в отличие от аналогичных требований применительно к уголовному судопроизводству, следует признать разумными. Для эффективной защиты имущественных прав юридических и физических лиц гражданство или место проживания должника не имеет существенного значения. Более важным является место нахождения его имущества. К тому же в настоящее время признание и исполнение решений российских судов по гражданским делам часто имеет место даже в государствах, не имеющих с Российской Федерацией соглашений о правовой помощи.
Существует общий и упрощенный порядок выхода из гражданства РФ, который заменяет ранее существовавшие процедуры выхода из гражданства по ходатайству и в порядке регистрации. При этом Законом 2002 г. установлено, что в общем порядке осуществляется выход из гражданства РФ лиц, проживающих на территории Российской Федерации, и несовершеннолетних при их усыновлении иностранными гражданами, а упрощенный порядок предусмотрен для лиц, проживающих на территории иностранного государства, а также относится к случаям выхода из гражданства РФ ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином29.
Закон 1991 г. содержал практически аналогичные положения, за исключением того, что более либерально относился к случаям выхода из гражданства РФ лиц, проживающих на территории РФ, допуская выход из гражданства РФ в порядке регистрации для тех из них, у которых хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство30. Ограничение права на упрощенную экспатриацию для лиц, проживающих на территории Российской Федерации, и его распространение только на несовершеннолетних детей вполне разумно. Для совершеннолетнего гражданина РФ, проживающего на территории России, более вероятно обнаружение затрудняющих выход из гражданства обстоятельств. Поэтому строгий общий порядок выхода из гражданства здесь необходим вне зависимости от того, имеет ли совершеннолетний заявитель родителя, ребенка или супруга - граждан иного государства.
Вместе с тем непредоставление в Законе 2002 г. права на упрощенный выход из гражданства для детей, оба родителя которых являются иностранными гражданами, нельзя назвать правильным. В таких случаях упрощенная экспатриации более целесообразна, даже чем в предусмотренном законе случае, когда один из родителей ребенка является иностранным гражданином, а другой - гражданином РФ.
Для этих целей ч. 3 ст. 19 Закона 2002 г. будет более правильно изложить в следующей редакции:
«Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя».
Утрата гражданства - это автоматическое прекращение гражданства при наличии определенных в законе обстоятельств (утрата гражданства ex lege). Эта форма прекращения гражданства прямо не названа ни в Законе 1991 г., ни в Законе 2002 г. Скорее это связано с тем, что в отличие от других государств в нашей стране в настоящее время этот способ прекращения устойчивой правовой связи лица и государства не имеет столь широкого применения. Автоматическое прекращение российского гражданства предусмотрено лишь в нескольких случаях: гражданство РФ ребенка утрачивается при прекращении российского гражданства обоих его родителей или единственного его родителя, а также при прекращении гражданства РФ одного из родителей при согласии другого родителя на это, но всегда при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства31.
Закон 1991 г. содержал, по сути, аналогичные положения, предусматривая в дополнение возможность прекращения гражданства недееспособного лица при изменении гражданства опекуна.
Законодательные акты о гражданстве 1991 и 2002 гг. напрямую не называют лишение гражданства в качестве одной из форм прекращения гражданства РФ. Наоборот, руководствуясь демократическими идеями, Закон 1991 г., а затем уже и ст. 6 Конституции РФ установили, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства. Из этого же исходит и Закон 2002 г.
Вышесказанное, однако, не означает, что такая форма прекращения устойчивой правовой связи физического лица и государства, как лишение гражданства в отечественном законодательстве в настоящее время отсутствует. Под понятие «лишение гражданства РФ» полностью подпадают предусмотренные в обоих законах случаи отмены решения о приеме в гражданство. В соответствии со ст. 22 Закона 2002 г. решение о приобретении лицом гражданства РФ подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. В данном случае имеет место именно лишение гражданства РФ, так как лицо, хоть и незаконно, но имеет некоторое время статус российского гражданина. При этом отмена решения о приобретении гражданства РФ является не чем иным, как санкцией за совершение противозаконных действий, что квалифицируется как лишение гражданства. Думается, термин «лишение гражданства» упущен законодателем умышленно, в память о прошлом, когда институт лишения гражданства использовался как механизм политических репрессий.
На самом же деле лишение гражданства не противоречит демократическим принципам. Недопустимо только произвольное, т.е. не основанное на законе, общепризнанных принципах международного права и безосновательное лишение гражданства. В частности, это подчеркивается в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., где провозглашено, что «никто не может быть произвольно (курсив мой.- Авт.) лишен своего гражданства»32.
Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений при приобретении гражданства РФ устанавливается в судебном порядке. Основываясь на судебном решении, компетентный государственный орган, вынесший ранее решение о приобретении лицом гражданства РФ, отменяет это решение.
Закон 1991 г. устанавливал предельный срок для отмены решения о предоставлении лицу гражданства РФ - пять лет. По прошествии этого срока российское гражданство, полученное даже на основе фальсификации, не могло уже быть отменено. В настоящее время подобных норм в законодательстве не содержится. Кроме того, Законом 1991 г. был установлен принцип индивидуальной ответственности, и отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации не распространялась на детей лица, получившего российское гражданство обманным путем. Исключение составлял случай, когда в судебном порядке была доказана осведомленность супруга и (или) детей о том, что российское гражданство было приобретено незаконным путем. Закон 2002 г. ничего не говорит о характере влияния отмены решения о приобретении гражданства РФ на гражданство детей лица, лишаемого российского гражданства, если гражданство РФ ими было приобретено одновременно с ним. Учитывая данный факт, а также то, что в случае отмены решения по вопросам гражданства оно считается недействительным со дня его принятия, можно заключить, что по общему правилу отмена решения о приобретении лицом гражданства РФ влечет за собой и прекращение российского гражданства его детей33.
Правда, и здесь есть ряд изъятий, как кажется, вполне разумных. Во-первых, гражданство РФ ребенка не может быть прекращено даже по такому основанию, если в результате ребенок станет лицом без гражданства. Кроме того, дети не могут быть лишены гражданства РФ, если российское гражданство сохраняет хотя бы один из их родителей. Последнее правило закреплено в Европейской конвенции от 7 ноября 1997 г., а также вытекает из смысла Закона 2002 г.