Понятие и сущность местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (МСУ)
РАЗДЕЛ 1. РАЗЛИЧНЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ МСУ
РАЗДЕЛ 2. ЗНАЧЕНИЕ МСУ
ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
РАЗДЕЛ 1. СУЩНОСТЬ МСУ
РАЗДЕЛ 2. ЗАЩИТА ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВОСУДИЯ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Понятие и сущность местного самоуправления

В уже упомянутой ст. 12 Конституции РФ 1993 г. говорится о самостоятельности местного самоуправления лишь в пределах полномочий местного самоуправления. При этом наличие собственных полномочий следует рассматривать в качестве гарантии местного самоуправления, защиты от администрирования в отношении местных органов власти, прямого вмешательства в их деятельность по решению вопросов местного значения.
Собственные полномочия местного самоуправления - это полномочия, необходимые для решения вопросов местного значения. Данные полномочия реализуются, во-первых, населением непосредственно и, во-вторых, через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом ряд полномочий местного самоуправления реализуется только непосредственно населением (выборы представительного органа местного самоуправления, отзыв местного депутата и др.). Таким образом, понятие "полномочия местного самоуправления" является более широким, чем понятие "полномочия органов местного самоуправления".
Конституция РФ 1993 г., признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, закрепляет гарантии самостоятельности определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131), финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления (ст. 132), судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 133) и др. Уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления не может быть снижен субъектами РФ при определении ими, на основе федерального законодательства, правовой основы организации и деятельности местного самоуправления на своей территории.
Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством предполагает установление соответствующих форм взаимодействия различных уровней власти. При этом важно установить возможности и пределы контроля государственных органов за соблюдением муниципальными образованиями и их органами установленных законами правил, процедур, иных требований, которым должна соответствовать муниципальная деятельность. Именно отсутствие должной регламентации в этой сфере во многом и порождает проблемы во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Допустимо участие органов государственной власти в реализации мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Предусмотрены меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Досрочное прекращение полномочий при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.
Вместе с тем органы государственной власти вправе контролировать осуществление переданных государственных полномочий (ст. 21 Федеральный закон N 131-ФЗ). Контроль осуществляется не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, но также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам все документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. Таким образом, органы государственной власти могут вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления не только по мотивам законности, но и целесообразности. Тем самым фактически устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.
К тому же в ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые предусмотрена принципиальная возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления. Основания такого вмешательства четко оговорены в Законе и связаны в основном с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления.
Одновременно законодательно закреплены и пределы вмешательства органов государственной власти. Например, ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что федеральные законы, законы субъекта РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов. При этом если в каком-то нормативном правовом акте субъекта РФ полномочие органов местного самоуправления описывается столь детально, что из него следует конкретный объем расходов, - это уже нарушение данной нормы .
Кроме того, в ч. 3 ст. 75 установлен исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут даже временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ (принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений, установление структуры органов местного самоуправления, изменение границ территории муниципального образования, преобразование муниципального образования). Все любые другие полномочия могут быть переданы органам государственной власти субъекта РФ, в том числе и относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, предусмотренные ч. 10 ст. 35 Федеральный закон N 131-ФЗ .
Учитывая, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования вступают в публично-правовые отношения и являются выразителями интересов населения муниципального образования, их деятельность должна строиться на основе взаимодействия с органами государственной власти. В силу чего представляется необходимым на региональном конституционном (уставном) уровне определить основные положения, связанные с взаимоотношениями органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления. Это следует рассматривать как региональную конституционную (уставную) гарантию развития местного самоуправления и эффективного процесса управления в рамках территории субъекта Российской Федерации.
Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод, что принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. заложило правовые основы местного самоуправления России и послужило фундаментом формирования нормативно-правовой базы для его успешного освоения и внедрения в жизнь российского общества и государства.
Сложившаяся в этой области законодательная практика ориентирована на необходимость комплексного правового обеспечения муниципальной самоорганизации населения для решения вопросов местного значения посредством соответствующего базового (рамочного) федерального закона. Знаковым событием в сфере нормативно-правового регулирования муниципальных отношений послужило принятие 6 октября 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которое, по сути, ознаменовало собой начало полномасштабной реформы всей системы местного самоуправления в России.
Но законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении динамично развивается. Законодатель в условиях проведения реформы местного самоуправления вынужден постоянно обновлять законодательство, примером чему может служить то обстоятельство, что только Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" после своего принятия уже более 35 раз подвергался изменениям и дополнениям. В таких условиях говорить о стабильности "уставного" регулирования в муниципальных образованиях, которое основано в первую очередь на положениях указанного Закона, не приходится.
ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
РАЗДЕЛ 1. СУЩНОСТЬ МСУ
Раскрывая сущность местного самоуправления, мы рассматриваем его и как форму организации публичной власти, и как метод управления. При этом местное самоуправление имеет политический, а также не политический характер. Из всех разновидностей самоуправления - общегосударственного, регионального, производственного, сословного, житейско-бытового - местное самоуправление занимает особо важное место. Локальный характер последнего обеспечивает специфическую связь с населением, порождает внешнюю организационную обособленность органов местного самоуправления от звеньев государственного аппарата.
Наличие собственной компетенции, определенной бюджетно-финансовой самостоятельностью, создает условия для некоторой управленческой самостоятельности права местного нормотворчества.
В отличие от органов государственного управления органы местного самоуправления: а) не назначаются сверху (их система, структура определяются населением); б) не являются агентами правительства и других вышестоящих государственных органов; в) не включены в централизованную иерархическую систему; г) не отделены от населения.
Развитие самоуправления как прогрессивного и жизнеспособного института на основе максимального участия граждан в управлении немыслимо без ответа на вопрос: возможно ли в современных условиях четко разделить деятельность органов местного самоуправления на собственную (самоуправление) и делегированную (управление) и однозначно определить сущность местного самоуправления, зная, что природа местного самоуправления двулика (государственная и общественная)?
Выделить местное самоуправление позволяют нам следующие критерии:
- во-первых, обеспечение местного интереса;
- во-вторых, хозяйствование в интересах жителей муниципального образования;
- в-третьих, использование форм прямой демократии, активного участия широких слоев населения в деятельности органов местного самоуправления;
- в-четвертых, наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения местных дел и т.д.;
- в-пятых, сберегаемое и развиваемое стремление жителей муниципального образования к внутренней связи с потребностью самим определять свою судьбу, гражданскую позицию, т.е. сохранение и развитие местного сообщества [Тимофеев Н.С. Сущностные пределы местного самоуправления// Конституционное и муниципальное право. - № 9. – 2008.].
Государственное управление на региональном уровне и местное самоуправление - элементы организации публичной власти. В идеале в институте местного самоуправления соединены интересы государства, общества и личности. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении.
Гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.
Государство, так же как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества. Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом. Уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими, однако эффективно решать задачи регионального значения государство может при наличии развитой системы регионального управления.
Местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.
На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправления. В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые в конечном счете всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима. Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. [Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России//История государства и права. - № 1. – 2007.].
Опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур. Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. Проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.
Наиболее полно структуру взаимосвязей муниципальной и государственной власти иллюстрирует механизм реализации прав и свобод человека и гражданина. Доказано, что именно в обеспечении реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина наглядно проявляется деятельность политической системы и ее субъектов. Именно благодаря этой системе в обществе права и свободы должны превращаться из возможностей в действительность. Ведь признание государственной властью прав человека - не абстрактный факт, не умозрительное утверждение, а официальная акция, которая находит свое подтверждение в политическом курсе государства, его правовой политике, публичных заявлениях должностных лиц о приверженности соответствующей идеологии.
В правовом, демократическом, социальном и экогуманистическом государстве права человека, с одной стороны, образуют самостоятельное направление общенациональной политики, а с другой - пронизывают как цель, ценность и принцип все остальные виды государственной политики - экономическую, социально-культурную, военную, международную и т.п.
Следует учитывать, что на уровне местного самоуправления, в границах местного сообщества, находит проявление и реализацию преобладающая часть прав и свобод человека и гражданина. Цивилизационная роль прав и свобод человека проявляется прежде всего в упорядочении политических, экономических, социальных и иных общественных отношений, обеспечении автономии и свободы личности и его ассоциаций - территориальных коллективов [Батанов А.В. Муниципализм как основа гражданского общества и современного конституциализма// Административное и муниципальное право. - № 4. – 2008.].
РАЗДЕЛ 2. ЗАЩИТА ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВОСУДИЯ
В двух статьях Конституции Российской Федерации предусматривается возможность использования международно-правовых механизмов при защите права. Так, в соответствии с частью 4 статьи 15 общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Причем если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В части 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации предусматривается, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Следует констатировать, что оба предусмотренных в российской Конституции механизма активно применяются к защите права на осуществление местного самоуправления в РФ.
Следует отметить, что при рассмотрении дел, связанных с осуществлением местного самоуправления, судами используются ссылки на международные документы, регулирующие как вопросы защиты прав человека в целом, так и непосредственно права, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Говоря о международных документах, следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления (далее - Хартия), Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 году, решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия
Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована в Российской Федерации 11 апреля 1998 года [Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Российская газета. - № 5. – 1998.].
Следует отметить, что ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права есть в решении разных судов - и судов общей юрисдикции, и арбитражных судов, и конституционных судов (речь идет не только о высших судах, но и о районных судах, о судах субъектов Российской Федерации).
Для иллюстрации темы следует проанализировать складывающуюся судебную практику, применение различными судами общепризнанных принципов и норм международного права.
Чаще всего судебная практика приводит примеры применения основных положений статей 3 - 5 Хартии.
В части 1 статьи 3 Хартии приводится определение местного самоуправления. В судебной практике редко приводятся ссылки только на само определение; как правило, эти положения используются вместе с иными статьями Хартии Определение Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 года N 74-Г00-3 (Республика Саха (Якутия)); решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006 года N 3-14/2006).
В соответствии с частью 2 статьи 3 Хартии право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, что не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Из этих положений суды делают иногда совершенно неожиданные выводы о возможности избрания представительного органа на косвенных выборах (Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 года N 19-Г05-1 (Ставропольский край); о наличии у представительного органа исключительной компетенции (Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 26 января 2005 года; о необязательном избрании главы муниципального образования (Определение Верховного Суда РФ от 2 октября 2000 года N 26-Г00-6 (Республика Ингушетия); о законности выяснения мнения населения при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований путем проведения собраний (сходов), заседаний представительного органа муниципального образования, опроса населения, собраний граждан по месту жительства или трудового коллектива (Определение Верховного Суда РФ от 10 января 2003 года N 61-Г02-7 (Корякский автономный округ).