Реформа местного самоуправления в России

ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Общая характеристика конституционных основ местного самоуправления
1.1. Понятие местного самоуправления
1.2. Система местного самоуправления
1.3. Полномочия местного самоуправления
1.4. Конституционные гарантии местного самоуправления
Глава 2. Система органов местного самоуправления в РФ
2.1 Становление правовых основ организации местного самоуправления в РФ
2.2 Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в РФ
2.3 Общие принципы муниципальной организации и основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления
Глава 3. Реформа местного самоуправления в РФ
3.1 Цели и задачи реформы местного самоуправления в РФ
3.2 Система мероприятий по проведению реформы местного самоуправления в РФ
3.3 Механизм реализации реформы местного самоуправления в РФ
Заключение
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Реформа местного самоуправления в России

Перечень собственных полномочий органов местного самоуправления указывается в ст. 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г11.
Классификация полномочий органов местного самоуправления может осуществляться по различным критериям. Основным из них является направленность деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Анализ законодательства РФ позволяет в зависимости от сферы деятельности выделить следующие основные группы полномочий органов местного самоуправления в областях: хозяйственного строительства; социально-культурного строительства; охраны общественного порядка; планирования, бюджетно-финансовой деятельности и управления муниципальной собственностью; использования и охраны земли и других природных ресурсов; строительства, транспорта, связи; коммунального, бытового и торгового обслуживания населения.
1.4. Конституционные гарантии местного самоуправления
В качестве основ конституционного строя местное самоуправление получает оформление в ст. 3 и 12 гл. 1 Конституции РФ12. В первой из названных статей местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 гарантирует незыблемость и самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.
Таким образом, гарантии представляют собой совокупность разнообразных социальных мер материального, идеологического и иного характера, которые определяют состояние демократичности местного самоуправления.
Глава 2. Система органов местного самоуправления в РФ
2.1 Становление правовых основ организации местного самоуправления в РФ
Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.
Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Правовой основой местного самоуправления являются нормы и принципы международного права, являющиеся общепризнанными, Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ, нормативные акты, создаваемые на их основе, регулирующие и конкретизирующие названные нормы, нормативные подзаконные акты, указы и распоряжения Президента, указы и постановления Правительства; нормативные акты других уровней власти РФ, решения, принятые на местных сходах, иных формах волеизъявления народа.
В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права - международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).
Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.
Согласно Европейской хартии местного самоуправления право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми государствами — членами Совета Европы (включая и Россию — члена Совета Европы).
Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ13 (ст. 17). Закрепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства (включая и принцип местного самоуправления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.
Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом международных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. При этом надо учитывать следующее: международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией (ст. 15 Конституции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 1995 г. «О международных договорах» устанавливает, что если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22)14.
Признавая всю правовую и политическую значимость Европейской хартии местного самоуправления для утверждения и развития принципов самоуправления в нашей стране, необходимо учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении Хартии и Конституции РФ, федеральных законов. В своем постановлении от 30 ноября 2000 г., касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.
В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить четыре периода: с 1990-1991 гг. по октябрь-декабрь 1993 г.; с октября-декабря 1993 г. по сентябръ 1995 г.; с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г., который знаменует новый (четвертый) период развития правовой основы местного самоуправления, продолжающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в период между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объеме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприятий, направленных на создание организационно-территориальных, финансово-экономических и правовых предпосылок, необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
2.2 Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в РФ
Направление развития местного самоуправления обусловлено задачами и целями, которые стоят перед Россией как демократическим, федеративным и правовым государством, задачами, которые призваны решать муниципальные образования в соответствии с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении.
Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи: укрепляет основы народовластия; способствует реализации принципов федерализма; содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов; стабилизирует политические отношения в государстве; содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.
Государство должно создать условия, благоприятные для реализации конституционных принципов действия органов местного самоуправления, обеспечения возможности населению самостоятельно решать проблемы местного значения, а также развития прямой демократии15.
Гсодуарственная политика этой специфичной области имеет в своей основе Конституцию РФ, Европейскую хартию местного самоуправления, норма международного права, международные договоры, заключенные РФ.
Государство в своей деятельности в сфере развития местного самоуправления, которая закрепляет единую систему принципов, направлений, задач, целей управления государства в сфере местного самоуправления, механизмы реализации, определены указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»16.
Согласно данному Указу цель вмешательства государства в сфере местного самоуправления состоят в вспоможении развитию этого института, повышения уровня работы органов местного самоуправления, как обязательного условия становления демократического государства. Для того, чтобы данная цель была достигнута, государство должно обратить внимание на в полной мере реализацию конституционно-правовых прав граждан в части осуществления местного самоуправления, создание всех необходимых условий для нормальной эффективной работы органов местного самоуправления субъектов РФ, обеспечения наличия гарантий такого института, как местное самоуправление.
Политика государства в сфере местного самоуправления должна соответствовать следующим общепринятым принципам: единство направлений, целей и задач, а также механизмов регулирования муниципалитетов в политике государственных органов, реализация государственной политики должна быть комплексной, т.е. различные аспекты государственного аспекта должны быть согласованы друг с другом; в процессе реализации государственной политики необходима совместная работа власти различных уровней: федеральной власти, власти субъектов РФ и местной власти – органов местного самоуправления; на различных этапах проведения реформы местного самоуправления должна наблюдаться преемственность государственной власти, т.е. государственные органы должны быть готовы передать свои полномочия органам местного самоуправления; сочетания поддержки муниципалитетов государственными органами и определенная самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении управления муниципальными образованиями; осуществление механизма разделения властей, т.е. контроль и надзор различных органов государственной власти в сфере обеспечения контроля демократического института муниципальной власти.
«Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, — гласит Европейская хартия местного самоуправления, - обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, формы и порядок наступления которой определяются нормами муниципального права.
Субъекты местного самоуправления должны быть ответственны перед населением, нормы муниципального права должны определять форму ее наступления.
Местное самоуправление является важнейшей частью управления государством, позволяющей эффективно сочетать управляющее воздействие властей различных уровней – государственной федеральной, на уровне субъектов РФ, а также негосударственной – муниципальной власти. Конституция РФ определяет права и свободы личности, которые должны быть учтены в любом случае. Кроме того, они должны определять форму и содержание органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.
Институт местного самоуправления является важным институтом управления государством. Его функции состоят в создании условий достойного существования людей, стабилизации политической ситуации общества, укрепление основ народовластия.
Муниципальная власть, как низший уровень власти, относящийся к государственной, занята решением важных проблем населения. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей»17.
В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности18.
2.3 Общие принципы муниципальной организации и основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления
Закон закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.
К первой группе относятся формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Демократия, которая является непосредственной в системе органов местного самоуправления осуществляется посредством прямого волеизъявления народа, проживающего в границах муниципалитета. Непосредственная демократия играет особую роль в осуществлении местного самоуправления, поскольку, формирование и функционирование органов местного самоуправления происходит с помощью форм непосредственного выражения гражданами своего волеизъявления. Исходя из этого, можно сделать вывод, что формы представительной и непосредственной демократии тесно переплетаются при осуществлении органами местного самоуправления своей власти, таким образом происходит функционирование муниципалитетов.
Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, сходы граждан и др.) входят в систему местного самоуправления в качестве ее неотъемлемой части.
Вторую группу составляют органы и должностные лица местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующих муниципальных образований.
В третью группу входят формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление.
Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат массовой опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчивыми интересами различных общественных групп. Они трансформируют эти интересы и традиции в активное гражданское поведение, практическую работу.
Формирование и развитие правовой основы местного самоуправления осуществляется на основе следующих общих принципов: признание принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации в качестве составной части правовой основы местного самоуправления; преимущественное действие международных договоров России, когда ими устанавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено российским законодательством; верховенство Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по отношению к федеральным законам и (или) иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регулирующим вопросы местного самоуправления; верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов по отношению к конституции (уставу), закону, иному нормативному правовому акту субъекта Федерации, регулирующим вопросы организации местного самоуправления и устанавливающим права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномочий между органа-ми государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования местного самоуправления; обязательность муниципальных правовых актов для исполнения на территории муниципального образования; высшая юридическая сила в системе муниципальных правовых актов и прямое действие на территории муниципального образования устава муниципального образования и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан); вступление в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, после их официального опубликования; особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений, дополнений и государственная регистрация в органах юстиции; соответствие муниципальных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Федерации; отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами, их принявшими (издавшими), судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, — уполномоченным органом государственной власти; обжалование органами местного самоуправления в суд федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, если орган местного самоуправления полагает, что они не соответствуют Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации; участие населения в формировании правовой основы местного самоуправления; обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только федеральными законами и законами субъектов Федерации; государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; наступление ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ за неисполнение муниципальных правовых актов.
Подведем итоги. Местное самоуправление представляет собой систему органов, каждому из которых присущи свои функции. Названные органы действуют на основе правовых актов – международных договоров, федеральных законов и законов субъектов, а также норм местного уровня. Кроме того, на работу органов несомненно влияют ряд принципов, игнорировать которые нельзя.
Глава 3. Реформа местного самоуправления в РФ.
3.1 Цели и задачи реформы местного самоуправления в РФ
В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства».
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" начата реформа местного самоуправления, целью которой было существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.