«Особенности досудебного и судебного производства по уголовному делу в отношении депутата органа местного самоуправления».

Содержание
Введение
Глава 1. Особенности досудебного производства по уголовному делу в отношении депутата органа местного самоуправления
1.1. Порядок и основания для возбуждения уголовного дела
1.2. Особенности избрания меры пресечения и производства отдельных следственных действий
Глава 2. Выявление пробелов в законодательстве о досудебном и судебном производстве по уголовным делам в отношении депутата органа местного самоуправления.
2.1. Описание наиболее существенной проблемы
2.2. Предполагаемые пути их решения
Заключение.
Список используемой литературы

«Особенности досудебного и судебного производства по уголовному делу в отношении депутата органа местного самоуправления».

Отношение к этому нововведению у специалистов разное. Например, заместитель начальника Следственного комитета при МВД России Б. Гаврилов оценил его негативно3. По его мнению, получение следователем согласия прокурора на возбуждение уголовного дела — напрасная трата процессуального времени, человеческих и материальных ресурсов. Думается, что позиция, занимаемая Б. Гавриловым, не лишена оснований. Достоверных эмпирических данных, подтверждающих целесообразность введения анализируемого института в уголовное судопроизводство, нет. Вместе с тем Б. Гаврилов ситуацию знает не понаслышке, так как в поле его зрения ежегодно находятся почти два миллиона возбуждаемых в России уголовных дел. К этому добавим, что точку зрения Б. Гаврилова разделяют многие теоретики и практики.
Существенно ужесточив прокурорский надзор за возбуждением всех без исключения уголовных дел, законодатель впервые за долгие годы решился на детальную регламентацию производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц, осуществляющих публичную деятельность (глава 52 УПК РФ)2, что, безусловно, свидетельствует о демократизации уголовно-процессуальных отношений. Цель данной новеллы очевидна: защитить депутатов, судей, прокуроров, следователей, адвокатов и иных лиц, осуществляющих публичную деятельность, от необоснованного обвинения и ограничения их прав и свобод.
Решая эту непростую проблему процессуальными средствами, законодатель, во-первых, утвердил перечень лиц, осуществляющих публичную деятельность и, по его мнению, нуждающихся в дополнительных процессуальных гарантиях от незаконного и необоснованного уголовного преследования (ст. 447 УПК РФ); во-вторых, жестко регламентировал перечень лиц, наделенных правом возбуждения уголовных дел рассматриваемой категории (ст. 448 Кодекса), в-третьих, прокурорский надзор за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц, осуществляющих публичную деятельность, дополнил институтом превентивного судебного контроля; в-четвертых, наделил Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей всех уровней еще одним уровнем процессуальной защиты (ч. 4, 5, 7 ст. 448 УПК РФ): уголовные дела в отношении указанных лиц могут быть возбуждены только при условии лишения их неприкосновенности. Таким иммунитетом вышеперечисленные лица наделяются при вступлении в должность на основании соответствующих отраслевых законов, эти же акты регламентируют и порядок лишения их неприкосновенности.
Как видим, в последнем случае на смену решениям о возбуждении уголовного дела, привлечению лиц в качестве обвиняемых, традиционно принимаемым в России келейно органами исполнительной власти, пришло публичное рассмотрение тех же самых вопросов в судах3. Таким образом, уголовное судопроизводство пополнилось пятью новыми институтами:
— превентивным прокурорским надзором за законностью и обоснованностью возбуждения всех без исключения уголовных дел (ст. 146 УПК РФ);
— его разновидностью — особой формой превентивного прокурорского надзора за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел, привлечения в качестве обвиняемых, проведения некоторых процессуальных и следственных действий в отношении отдельных категорий лиц, занимающихся публичной деятельностью, который осуществляется, во-первых, только уполномоченными на то прокурорами (п. 1–12 ч. 1 ст. 448 УПК РФ), во-вторых, в рамках специальной процедуры (ст. 447–452);
— превентивным судебным контролем за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел, привлечения в качестве обвиняемых, проведения некоторых процессуальных и следственных действий в отношении отдельных категорий лиц, занимающихся публичной деятельностью (ст. 447–452).
УПК РФ знает также институты:
— дачи согласия на лишение неприкосновенности лиц, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 147 УПК РФ, соответствующими палатами Федерального Собрания РФ;
— дачи согласия Конституционным Судом РФ на возбуждение уголовного дела в отношении судьи Конституционного Суда РФ (ч. 1 ст. 15 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», ч. 5 ст. 448 УПК РФ);
— дачи согласия квалификационными коллегиями соответствующего уровня на возбуждение уголовного дела в отношении судей судов общей юрисдикции, судей арбитражных судов, судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации (ч. 5 ст. 448 УПК РФ).
Правда, механизм функционирования последних трех институтов носит преимущественно внепроцессуальный характер4. Упоминаний об их существовании в УПК РФ немного, четкостью формулировок они не отличаются. Уголовно-процессуальный закон регламентирует только сроки рассмотрения палатами Федерального Собрания РФ представлений прокурора на предмет лишения неприкосновенности Президента РФ, прекратившего свои полномочия (ч. 7 ст. 448) и судей (ч. 5 ст. 448). Вместе с тем УПК РФ требует, чтобы решения Конституционного Суда РФ, квалификационных коллегий в отношении всех судей были мотивированными (ч. 5 ст. 448). Аналогичные предписания содержатся и в п. 3 ст. 16 Закона РФ от 26.06.92 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».
Процедуры лишения неприкосновенности лиц, указанных в п. 1, 2, 5 ч. 1 ст. 147 УПК РФ, в рамках настоящей статьи не рассматриваются, поскольку находятся за рамками уголовного процесса. Ниже анализируются вопросы оперативного судебного контроля за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел в отношении лиц, указанных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ, привлечения их в качестве обвиняемых.
2.2. Предполагаемые пути их решения
Особое внимание уделено алгоритму действий правоохранительных органов в случае задержания лиц, перечисленных в ст. 449 УПК РФ, особенностям избрания мер пресечения и производства отдельных следственных действий в отношении лиц, указанных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ, порядку направления дел в отношении них в суды, специфике рассмотрения уголовных дел в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, судьи федерального суда.
Новеллы, содержащиеся в ст. 146 УПК РФ, особых проблем у правоприменителей не вызвали. Насколько обоснованно требование о получении согласия прокурора на возбуждение каждого уголовного дела, покажет время.
Не возникло вопросов и в связи с применением норм Кодекса, регламентирующих перечень прокуроров, наделенных правом возбуждения уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц, занимающихся публичной деятельностью. Правоприменители постепенно склонились к мнению, что только соответствующим прокурорам, но никак не их заместителям5 законом предоставлено право на следующие действия:
— внесение представлений о лишении неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих обязанностей, в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ (ч. 7 ст. 448 УПК РФ), судей Конституционного Суда РФ — в Конституционный Суд РФ, иных судей — в квалификационные коллегии соответствующего уровня (ч. 5 ст. 448);
— внесение представления о даче заключения о наличии в действиях лиц, указанных в ч. 1 ст. 447 Кодекса, признаков преступления до возбуждения уголовного дела;
— внесение представления о даче заключения о наличии в действиях лиц признаков преступления при привлечении их в качестве обвиняемых, если уголовное дело возбуждено по факту либо в отношении иных лиц;
— возбуждение уголовных дел в отношении лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ4.
В то же время приходится констатировать, что оперативный судебный контроль за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел в отношении лиц, обозначенных в ч. 1 ст. 447, либо привлечения их в качестве обвиняемых, если уголовное преследование осуществлялось в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, до сих пор находится в стадии становления. Об актуальности рассматриваемой темы свидетельствуют наличие нескольких определений Конституционного Суда РФ, принятие которых обусловлено ошибками судов общей юрисдикции в толковании положений ст. 448, равно как и противоречивая практика Судебной коллегии по уголовным делам и Президиума Верховного Суда РФ.
Почему проблемы у судов возникли и по какой причине они до сих пор не разрешены. Анализ положений главы 52 УПК РФ свидетельствует, что законодатель, предусмотрев абсолютно новую разновидность уголовного судопроизводства, по существу, ограничился декларацией ее существования. Фактически нормы раздела XVII УПК РФ — не более чем остов нового производства, которому в будущем только предстоит «обрасти» необходимой правовой материей. На сегодняшний день в данной области существует множество вопросов, ответов на которые законодатель не дает, например:
— обязательно ли ведение протокола при рассмотрении коллегией судей Верховного Суда РФ представления прокурора о наличии признаков преступления в действиях члена Совета Федерации ФС РФ;
— что делать коллегии судей, если вызов в суд данный субъект проигнорировал;
— какие права разъяснять явившемуся в судебное заседание, например, члену Совета Федерации ФС РФ?
Перечень подобных вопросов можно продолжать до бесконечности. Достаточно упомянуть хотя бы о том, что в законодательстве РФ отсутствует порядок образования коллегий судей, рассматривающих большинство видов прокурорских представлений, указанных в ст. 448 УПК РФ.
Впрочем, также фрагментарен и противоречив содержащийся в УПК РФ порядок осуществления всех иных судебно-контрольных действий. Как и в какой последовательности развивается законодательство, регулирующее судебный контроль на досудебных стадиях уголовного процесса, хорошо известно. Все ныне действующие нормы «выросли» из ст. 220-1 и 220-2 УПК РСФСР, постановлений и определений Конституционного Суда РФ.
Вместе с тем правоприменители обоснованно считают, что перечисленные выше вопросы (за исключением, конечно, судоустройственного) хотя и существенны, но не принципиальны, не их наличие тормозит совершенствование практики, а нечто иное, более важное. Российский уголовный процесс разделен на два больших этапа: досудебный и судебный. На первом суды не вправе предрешать главный вопрос уголовного судопроизводства о доказанности, поэтому их действия в стадиях возбуждения уголовного дела, предварительного расследования и назначения судебного разбирательства предельно формализованы. В то же время отсутствие у судов права решать вопрос о доказанности до начала судебного следствия — один из базовых элементов судебного контроля на досудебных этапах движения уголовного дела.
В странах, где предварительное расследование осуществляется структурами аппарата судебной власти (следственными судьями, судебными следователями — Франция, Италия) или, в нашем понимании, не производится вообще (США, Великобритания, Канада), анализируемых в настоящей статье проблем нет и в принципе быть не может. До тех пор пока статус предварительного расследования в уголовном процессе России не изменится, перед судом постоянно будет стоять задача не затронуть в судебном решении, принимаемом в рамках оперативного судебного контроля, вопросов, которые будут предметом разбирательства в суде первой инстанции. Добиться этого крайне трудно. Представьте, коллегия судей Верховного Суда РФ обнаружила в действиях депутата Государственной Думы признаки преступления, а нижестоящий суд, рассматривающий в отношении него уголовное дело по существу, их не заметил. Не смолкают голоса специалистов, которые в этой связи утверждают, что контроль за возбуждением уголовных дел — прерогатива прокурора, а не суда.
Немало специалистов постоянно напоминают о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). По их мнению, никаких изъятий из общих правил уголовного судопроизводства существовать не должно. В период действия ст. 14 УПК РСФСР данная норма даже рассматривалась в качестве одного из основных принципов уголовного судопроизводства6.
Следует отметить, что процессуальные иммунитеты существовали всегда. В СССР неприкосновенностью обладали депутаты советов всех уровней, отдельные категории военных. Неофициально, но процессуальный иммунитет имели и члены КПСС, особенно высокопоставленные. Заслуга современного законодателя заключается в том, что он на легальном уровне попытался упорядочить то, что имело место в жизни. Наличие процессуальных иммунитетов необходимо для нормальной работы отдельных категорий лиц, осуществляющих публичную деятельность, поскольку, как свидетельствует судебная практика, желающих расправиться с чиновниками, занимающими определенные должности, с помощью незаконного уголовного преследования более чем достаточно.
Так, органами прокуратуры был поставлен вопрос о привлечении к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 116 УК РФ депутата законодательного собрания Тверской области С. Анализ собранного в отношении него материала показал, что действия прокуратуры были изначально незаконны. Несмотря на то что дела данной категории возбуждаются не иначе как по жалобе потерпевшего, проверка в отношении С. была инициирована прокурором Весьегонского района Тверской области. В материале появился не соответствующий требованиям, предъявляемым к такого рода документам, акт судебно-медицинского освидетельствования потерпевшего Б. Как следует из пояснений депутата С., еще до возбуждения уголовного дела его несколько раз пытались насильно доставить в прокуратуру. К сожалению, коллегия судей Тверского областного суда вышеперечисленных нарушений закона не заметила, ходатайство прокурора области удовлетворила: обнаружила в действиях С. признаки преступления, фактически дав тем самым согласие на привлечение С. к уголовной ответственности.
Судебная коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ решение нижестоящей инстанции отменила, указав в кассационном определении на недопустимость формального подхода к осуществлению судебной деятельности. С необходимостью отмены заключения коллегии судей Тверского областного суда в отношении С. согласился и представитель Генеральной прокуратуры РФ.5
Перечень лиц, имеющих право на дополнительные меры процессуальной защиты в виде оперативного судебного контроля за законностью и обоснованностью возбуждения в отношении них уголовных дел, весьма ограничен. В нем нет ни Председателя Правительства РФ, ни министров РФ, ни губернаторов. Что это, установка законодателя или юридико-техническая неточность? Пока очевидно одно: губернаторы, как и прокуроры, в процессуальном плане весьма уязвимы, несмотря на то что в данном случае процессуальные гарантии служат защитой не частных, а публично-правовых интересов.
Губернатор Эвенкийского автономного округа, мотивируя свои действия тем, что отсутствие в перечне лиц, указанных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ, глав исполнительной власти субъектов Федерации свидетельствует об игнорировании характера их функций, попытался отстоять свое право на неприкосновенность в Конституционном Суде РФ. Как отметил Суд, только законодателю принадлежит право, исходя из конституционно значимых целей и с учетом принципов демократического правового государства, определять в федеральных законах как круг лиц, нуждающихся — в конкретной исторической ситуации — в дополнительных гарантиях своей деятельности, так и объем этих гарантий8. Безусловно, положения уголовно-процессуального закона далеко не бесспорны. Налицо парадокс: депутат поселкового уровня иммунитет имеет, а губернатор края — нет. Проблема здесь, как указано в определении Конституционного Суда РФ, — в конкретной исторической ситуации, обусловленной противоправной деятельностью целого ряда губернаторов.
О несовершенстве механизма привлечения к уголовной ответственности определенных категорий лиц, занимающихся публичной деятельностью, свидетельствует то обстоятельство, что нормы, регулирующие анализируемый вид судебной деятельности, «разбросаны» по разным отраслям права. Они не только занимают разные уровни в иерархии законов, но зачастую и противоречат друг другу.
Например, ст. 447 УПК РФ в числе лиц, обладающих процессуальным иммунитетом, называет судей. Однако данная норма по своей конструкции является бланкетной, поскольку за разъяснением, что в каждом конкретном случае следует понимать под термином «судья», необходимо обращаться к ст. 16 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации». Данный закон говорит о том, что все судьи в России (от мировых до военных, от членов уставных судов субъектов Федерации до судей Конституционного Суда РФ) обладают единым статусом. Он также гласит, что неприкосновенностью обладают не только действующие, но и пребывающие в почетной отставке судьи.
Вместе с тем, если судья в отставке в установленном законом порядке трудится в государственном учреждении, то на указанный период он утрачивает свой процессуальный иммунитет. Если же судья занимается деятельностью, которая допустима и для действующих судей (профессор кафедры), то процессуальный иммунитет за ним сохраняется.
Существуют и иные лакуны. Например, неясно, что в п. 10 ч. 1 ст. 448 УПК РФ правоприменителю следует понимать под термином «прокурор». В силу п. 31 ст. 5 УПК РФ это — Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры и их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре. Не означает ли сказанное, что уголовное дело в отношении следователя, адвоката может быть возбуждено заместителем, а то и помощником прокурора района, области? Как уже подчеркивалось выше, практики склоняются к выводу о том, что в конкретном случае речь идет именно о прокуроре. В то же время имеется целый ряд судебных постановлений, в том числе Президиума Верховного Суда РФ, в которых не ставятся под сомнение полномочия заместителей Генерального прокурора РФ вносить представления на предмет получения заключения коллегии судей суда субъекта Федерации в отношении депутатов представительных органов государственной власти того же уровня.
Значительная часть вышеуказанных представлений подается лицами, исполняющими обязанности прокурора. Указанные документы рассматриваются судами наравне с представлениями, внесенными лично прокурорами, при этом документов, подтверждающих наличие у заявителей соответствующих полномочий, суды не требуют.
В ч. 2 ст. 448 УПК РФ закреплено, что представление прокурора рассматривается с его участием. Буквальное толкование данной нормы таково: прокурор, внесший представление, поддерживает его в судебном заседании. Ввиду невозможности реализации данного положения закона судьи постепенно смирились с тем, что вместо прокурора в процессе участвует его помощник. Чтобы обойти прямое предписание закона о присутствии прокурора, внесшего представление, помощники прокуроров признаются полноценными участниками процесса при представлении ими доверенности. Возникает вопрос: можно ли согласиться с такой практикой, если уголовный процесс института доверенности не знает?
Существует и еще одна проблема: кто вправе инициировать доследственную проверку в отношении лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ? На этот счет есть две точки зрения. По одной из них, такими полномочиями обладают только прокуроры, наделенные правом внесения представления о возбуждении уголовного дела; по другой — любые органы, имеющие право на проведение таких проверок. Президиум Верховного Суда РФ по материалу в отношении вышеуказанного депутата законодательного собрания Тверской области С. пришел к выводу, что доследственную проверку проводит любой орган, наделенный таким правом, дислоцированный по месту возникновения конфликта, требующего разрешения в уголовно-процессуальном порядке.
Еще раньше сформировалась следующая правовая позиция: любой орган, к компетенции которого относится проведение доследственной проверки, также полномочен вынести постановление об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ. К примеру, заявления о преступлениях, якобы совершенных судьями, разрешаются не Генеральным прокурором РФ, а низовыми органами прокуратуры, а то и милиции по месту работы судей.