Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ

Введение
1.Понятие органа государственной власти
2.Классификация органов государственной власти
3.Федеральные органы государственной власти с особым статусом
4.Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ
Заключение
Список использованной литературы

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ

В Российскую академию наук, отраслевые академии наук входят научные организации и другие учреждения и пред приятия научного обслуживания и социальной сферы.
Структура Российской академии наук и отраслевых академий наук, порядок деятельности и финансирования входящих в их состав научных организаций сферы научного обслуживания определяются ими самостоятельно. Работой академий руководят выборные президиумы и президенты, академии создаются, реорганизуются и упраздняются по представлению Правительства Российской Федерации законодательными органами Российской Федерации. В то же время они признаются самоуправляемыми организациями, действующими на основе законодательства Российской Федерации и собственных уставов. Академии представляют Президенту РФ и Правительству РФ отчеты о проведенных научных исследованиях и их результатах.
С академиями, имеющими государственный статус, не имеют ничего общего многочисленные иные академии, представляющие собой разновидности общественных объединений.
4. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ
Развитие российской государственности требует поиска рациональных путей реализации положений Конституции Российской Федерации, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Цель заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции РФ принципов, гарантий и стандартов. В этой связи вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий - центральный вопрос федеративных отношений.
Президент Российской Федерации в своих Посланиях Федеральному Собранию отмечал важность разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь еще немало проблем, что связано прежде всего с вертикальной разбалансированностью исполнительной власти, когда между ее уровнями нет четкого разграничения полномочий, а следовательно, и ответственности перед населением за их осуществление.
Действительность свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации, не вступая в открытую конфронтацию с федеральной властью, идут на установление такой системы государственного управления, в рамках которой принимаются нормативные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом нередко нарушаются конституционные стандарты прав человека, которые должны действовать на всей территории России. Одна из главных причин в том, что отсутствует четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.
Мировой опыт федерализма знает несколько способов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
Вопросы ведения федерации в большинстве зарубежных стран исчерпывающим образом прописаны в текстах федеральных конституций, в то время как предметы ведения субъектов федерации устанавливаются по-разному. В одних государствах они специально не перечисляются - ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, решен этот вопрос в США, Мексике, Танзании. В то же время в конституциях Канады, Аргентины фиксируются как полномочия федеральных органов, так и полномочия органов субъектов. В конституциях Пакистана и Нигерии устанавливаются предметы ведения Союза и предметы совместного ведения Союза и штатов. В Индии используется трехчленная система разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящиеся в ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором перечислены предметы ведения штатов.
Учитывая, что при всей скрупулезности составления списков полномочий невозможно придать им исчерпывающий характер, особую важность приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в одном из перечней. В зависимости от того, стремится законодатель расширить компетенцию федерации или укрепить самостоятельность субъектов, не перечисленные в конституции полномочия могут быть отнесены к ведению федерации либо к ведению субъектов.
Полномочия по предметам совместного ведения также разграничиваются по-разному.
Один из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы.
Другой способ заключается в том, что по вопросам совместного ведения законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, когда по данному вопросу не принят федеральный закон.
Достаточно сложную модель размежевания предметов ведения и полномочий устанавливает Конституция Австрии: 1) вопросы, по которым законодательная и исполнительная деятельность относятся к ведению федеральных органов; 2) вопросы, по которым законодательством ведают федеральные органы, а исполнение осуществляется органами земель (субъектов) федерации; 3) вопросы, по которым органы федерации устанавливают основы законодательства, а органы земель издают местные законы, конкретизирующие их; 4) вопросы, по которым издание и исполнение законов отнесены исключительно к ведению земель. Несмотря на всю сложность австрийской схемы, отсутствие серьезных конфликтов между федерацией и субъектами свидетельствует о ее эффективности.
Укажем, что в большинстве стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется федеральной конституцией. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Так, Основной Закон ФРГ (ст.71) предусматривает возможность "перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона". Конституция США (разд.8 ст.1), наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгрессом США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации.
Конституция Российской Федерации указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий - собственно конституционный, договорный (ч.3 ст.11) и законодательный (ст.76). Основной закон России определяет предметы ведения Российской Федерации (ст.71), предметы совместного ведения (ст.72), а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.73)*(1).
Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами власти ст.71 Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного с Российской Федерацией ведения иначе, чем через внесение изменений в Конституцию Российской Федерации. Следовательно, по предметам ведения Российской Федерации к полномочиям федеральных органов государственной власти должна относиться вся полнота прежде всего регулятивных и контрольных полномочий.
В Конституции России не используется термин "исключительное" ведение Федерации, но содержание вопросов ст.71 Конституции, раскрывающее содержание суверенитета Российской Федерации, позволяет их оценивать именно в этом качестве. Правда, это не означает, что субъекты Федерации не вправе участвовать в решении этих вопросов, например, посредством законодательной инициативы или через своих представителей в Совете Федерации. Отметим также, что Конституция не относит исполнительную деятельность по вопросам ст.71 к исключительным полномочиям только федеральных органов исполнительной власти. Более того, по этим вопросам федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст.77 Конституции РФ). Конституция осуществляет в первую очередь разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации.
Часть 2 ст.78 Конституции позволяет передавать субъектам Российской Федерации некоторые исполнительно-распорядительные полномочия на основе соглашений о передаче осуществления части полномочий. Сферой их применения, например, может стать управление отдельными объектами федеральной собственности. Вместе с тем прямой и очевидной необходимости осуществлять такую передачу нет, поскольку перераспределение прав по управлению объектами федеральной собственности может ослабить материальное обеспечение осуществления собственной федеральной компетенции. Во всяком случае, недопустима передача осуществления полномочий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и так далее).
"Исключительность" предметов ведения Российской Федерации, согласно ст.76 Конституции Российской Федерации, выражается прежде всего в том, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять по предметам ведения Российской Федерации лишь исполнительно-распорядительные полномочия, но только в случаях и пределах, установленных Федерацией.
Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предметы ведения, закрепленные в ст.72 Конституции Российской Федерации, не дают представления, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что - ее субъекты. Значительный по составу перечень многообразных по природе предметов совместного ведения (ч.1 ст.72 Конституции) еще более усложняет применение каких-либо унифицированных подходов к разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако, поскольку допустимо разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года N 1-П), не исключается оптимальное решение возникающих проблем законодательным путем и, соответственно, не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции Российской Федерации. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, причем нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Не могут быть аргументом в пользу необходимости изменения Конституции Российской Федерации и недостатки ранее осуществлявшегося правового регулирования по предметам совместного ведения, в том числе регулирования разграничения полномочий по отдельным предметам совместного ведения. Получившая распространение практика двустороннего договорного регулирования федеративных отношений в значительной мере не соответствовала требованиям большинства федеральных законов. При этом и сами федеральные законы, будучи приоритетной формой разграничения полномочий, во многих случаях не содержали реального разграничения полномочий, не позволяли определить, обязанность какого органа (какого уровня) власти и в каких случаях корреспондирует праву лиц. Однако это - решаемая в рамках системной государственной деятельности по законодательному разграничению полномочий задача.
Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Формулировка ст.73 Конституции говорит о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Однако из статьи 76 (ч.4), устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, следует вывод о существовании предметов ведения субъектов Российской Федерации.
Термин "собственное" означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения. Важно отметить, что в данном случае, в соответствии с ч.5 ст.76 Конституции Российской Федерации, не будет действовать принцип верховенства федерального закона.
Совершенно очевидно, что конституционное разграничение предметов ведения не имеет под собой серьезной научной проработки. Наиболее важные направления общественной деятельности бесспорно отнесены к ведению Федерации. Статьей 72 Конституции также определены и предметы совместного ведения. Предметы же ведения субъектов Федерации оказались неопределенными: трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится, в частности, одна из причин несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Сами предметы ведения в Конституции Российской Федерации сформулированы не совсем удачно - они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти. В результате все смешалось: федеральная государственная собственность и гражданское законодательство, природопользование и земельное, водное, лесное законодательство и т.д. Если для предметов ведения Российской Федерации это "переплетение" терпимо, то для совместных предметов ведения такая структура неприемлема.
Некоторые предметы ведения сформулированы слишком пространно, неконкретно, что позволяет толковать их расширительно, - например, "федеративное устройство и территория Российской Федерации" (п."б" ст.71), "кадры судебных и правоохранительных органов" (п."л" ч.1 ст.72).
В условиях политической и экономической нестабильности, нечеткого размежевания в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации определенными достоинствами, несомненно, обладают способ установления исчерпывающего перечня предметов ведения субъектов федерации (как в Индии) или способ определения вопросов, которые не могут никоим образом быть урегулированы субъектами федерации (по мексиканскому образцу).
Однако важна не констатация проблем конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, перечень которых можно было бы и продолжить, а определение содержательных подходов к понятию "разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти". Более того, необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует, рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного управления. Ключ для решения проблемы видится в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской Федерации, ее потенциал, который еще до конца не реализован, содержанием, которое она сама предусматривает. Речь идет о том, чтобы просмотреть все законодательство, внести необходимые изменения и дополнения, а возможно, принять и новые акты.
В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и, соответственно, правовому регулированию "разграничения".
Первый предполагает буквальное толкование ч.3 ст.11 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим подходом разграничение понимается как разделение конкретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета).
Второй подход предполагает толкование части 3 ст.11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст.76 и другими статьями Конституции Российской Федерации, а также с ее Разделом вторым "Заключительные и переходные положения". В его основе - понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу часть 3 ст.11 Конституции Российской Федерации содержит материальную норму, устанавливающую:
- перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и процедура разграничения ("сама" Конституция Российской Федерации и договоры);
- иерархию правовых актов (верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов);
- что разграничению подлежат как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами - прерогатива Конституции Российской Федерации (ст.71, 72 и 73).
В качестве примера действия второго, условно называемого "компетенционным", подхода можно рассмотреть схему разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации. Как уже отмечалось, полномочия по ст.71 Конституции Российской Федерации вполне возможно разграничить не только "по горизонтали", но и "по вертикали". "По горизонтали" полномочия разграничиваются между федеральными органами государственной власти. Конституция Российской Федерации наделяет полномочием первичного регулирования предметов ведения Российской Федерации исключительно Федеральное Собрание Российской Федерации. Формы такого регулирования определены исчерпывающим и не допускающим иного понимания образом - это федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, Федеральное Собрание Российской Федерации полномочно принимать законодательные акты по любому предмету ведения Российской Федерации.
Президент Российской Федерации наделяется полномочиями, в том числе и по изданию нормативных актов, в регулируемом законами предмете ведения, за исключением прямо указанных в Конституции Российской Федерации полномочий, не нуждающихся в законодательном установлении.
Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, а также другие федеральные государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так же, как и Президент Российской Федерации, наделяются соответствующими полномочиями федеральными конституционными законами или федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции.
"По вертикали" полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются следующим образом. Федеральный конституционный закон или федеральный закон определяет полномочия органов государственной власти субъектов Федерации исчерпывающим образом, при этом в законе должны быть определены пределы полномочий Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации.