Федеральное собрание России и парламентаризм.

Введение
Глава I. Парламентаризм в РФ
§1.1. История развития парламентаризма: российский и мировой опыт
§ 1.1.1. Возрождение парламентаризма
§ 1.1.2. Российский парламентаризм
§1.2. Современный парламент РФ
Глава II. Федеральное Собрание РФ как элемент государственного механизма
§2.1. Порядок формирования палат Федерального Собрания РФ
§2.3. Внутренняя организация палат. Регламент
Глава III. Компетенция Федерального Собрания РФ
§3.1. Основные полномочия Федерального Собрания РФ
§3.2. Проблемы взаимодействия Федерального Собрания РФ и Конституционного суда РФ в процессе законотворчества
Заключение
Библиография

Федеральное собрание России и парламентаризм.

Непосредственной конституционной основой для осуществления Федеральным Собранием РФ компетенции в законодательной сфере являются ст. 11, 94, 99, 104, 105, 106, 107, 108 и 136 Конституции РФ. Особо важное, принципиальное значение для признания за Федеральным Собранием РФ права на наличие компетенции и ее реализацию имеет ст. 11 Конституции, согласно которой в числе органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, названо Федеральное Собрание. Его палаты, Совет Федерации и Государственная Дума, упомянуты в скобках. По нашему мнению, такое "высвечивание" палат Федерального Собрания также свидетельствует об отсутствии у них статуса государственного органа2.
Таким образом, ст. 11 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что право на осуществление государственной власти в Российской Федерации принадлежит именно Федеральному Собранию РФ, а не его палатам. Следовательно, главное содержание компетенции Федерального Собрания РФ составляют полномочия по созданию законов путем принятия Государственной Думой федеральных законов и их одобрения Советом Федерации, а также принятия (одобрения) ими федеральных конституционных законов и законов РФ о поправках к Конституции Российской Федерации.
Статус Федерального Собрания как государственного органа закреплен не только в Конституции РФ, но и в ряде законов федерального уровня. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. четвертая глава посвящена взаимоотношениям Правительства РФ именно с Федеральным Собранием. При этом в ст. 36 установлено, что Правительству РФ принадлежит право выхода с законодательной инициативой в Федеральное Собрание. Конкретные взаимоотношения с Государственной Думой и Советом Федерации регулируются не как с самостоятельными органами, а как с палатами Федерального Собрания РФ.
Это не единственный случай упоминания о Федеральном Собрании РФ в действующем законодательстве. Его конституционная компетенция конкретизирована в Бюджетном кодексе РФ. В ст. 126 этого акта установлено, что договоры о предоставлении государственных кредитов Российской Федерацией подлежат утверждению Федеральным Собранием в форме федерального закона1. В ст. 145 и 149 Бюджетного кодекса РФ закреплены полномочия Федерального Собрания рассматривать и утверждать в форме федеральных законов бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также отчеты об их исполнении. В ст. 164 Бюджетного кодекса РФ участниками бюджетного процесса РФ названы Государственная Дума и Совет Федерации, обладающие бюджетными полномочиями на федеральном уровне, причем не сами по себе как самостоятельные государственные органы, а как палаты Федерального Собрания РФ. Так же их статус определен и в дальнейшем, при раскрытии механизма принятия федерального бюджета на очередной год. И наконец, в Бюджетном кодексе РФ установлено, что бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию РФ.
В связи с необходимостью решать бюджетные проблемы судов Федеральное Собрание названо в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. Этим Законом руководителям высших судебных органов России дано право участвовать в обсуждении в Федеральном Собрании формирования федерального бюджета.
Четко определен статус Федерального Собрания РФ как государственного органа и в Феде­ральном законе "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. Согласно ст. 1 этого Закона Счетная палата РФ - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, который образуется Федеральным Собранием РФ и подотчетен ему. Как законодательный орган Федеральное Собрание характеризуется в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г.21. В ст. 17 записано, что принятый Федеральным Собранием Закон о ратификации международного договора РФ направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. К Федеральному Собранию в этом Законе обращены и некоторые другие статьи1.
Таким образом, юридический статус Федерального Собрания регулируется не только Конституцией РФ, но и рядом федеральных законов, в том числе конституционными. Это является важным свидетельством реального существования Федерального Собрания РФ как государственного органа. Непризнание этого факта не имеет правовых оснований.
Парламент РФ как единственный законодательный орган Российской Федерации выступает и на международной арене. Таковым он воспринимается зарубежными парламентами. При этом Федеральное Собрание РФ имеет постоянный статус или статус ассоциированного члена многочисленных международных парламентских организаций, в том числе Межпарламентского Союза, Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.
В то же время компетенцию Федерального Собрания РФ вряд ли можно признать достаточной. Прежде всего, представляется, что в Конституции РФ неполно раскрыт статус Федерального Собрания РФ. Думается, что конституционной нормы о том, что парламент РФ является представительным и законодательным органом, недостаточно для того, чтобы он эффективно осуществлял законодательную деятельность. При всей важности такого рода констатации необходимо определить и круг вопросов, которые непосредственно парламент вправе решать. При этом представляется целесообразным установить, что он осуществляет законодательную власть в Российской Федерации. Именно так решен в Конституции РФ вопрос в отношении Правительства РФ. В ее ст. 110 записано, что Правительство РФ осуществляет исполнительную власть. Это позволяет ему использовать весь арсенал правовых, организационных и иных средств и методов для ее реализации1.
Отсутствие у Парламента РФ права на осуществление законодательной власти, как представляется, не обеспечивает необходимый баланс властей, что требуется в условиях функционирования властных органов на основе принципа разделения властей. Вполне очевидно, что установление "сдержек и противовесов" может быть достигнуто путем закрепления за парламентом права осуществлять законодательную власть. Необходимость предоставления Федеральному Собранию РФ такого права обусловлена ст. 10 Конституции РФ, в соответствии с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Думается, что если в Конституции РФ есть прямые ответы на вопрос - кто в России осуществляет исполнительную и судебную власть? - то должен быть столь же прямой ответ и на вопрос: кто в России осуществляет законодательную власть?
Следует заметить, что попытка ответить на него была сделана в процессе реализации Программы ТАСИС "Поддержка Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" при разработке проекта Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации". Не принижая значимости усилий разработчиков данного проекта для развития теории российского парламентаризма, хотелось бы отметить, что в условиях ныне действующей Конституции РФ вряд ли возможно принятие такого акта. В части первой ст. 108 Конституции РФ вполне определенно записано, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Принятие федерального конституционного закона о парламенте она не предусматривает1.
Принятие закона о российском парламенте, разработанного в рамках указанной Программы, нецелесообразно и потому, что в нем нет норм, определяющих компетенцию Федерального Собрания РФ. А ведь это самое главное для статусных актов, к числу которых, безусловно, должен относиться и Закон о Парламенте России. Не следует принимать правовой акт о Федеральном Собрании РФ и в форме обычного федерального закона. Таким образом, будет нарушен паритет в форме правового регулирования статуса законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти. При наличии федеральных конституционных законов о Правительстве и судебных органах снижать уровень правового регулирования деятельности Федерального Собрания РФ недопустимо.
Против принятия Федерального закона "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации" выступает Д.А. Ковачев, который считает, что если парламент примет такой закон, то "он совершит самоубийство" и в таком случае можно будет констатировать "клиническую смерть российского парламентаризма"1. Эту позицию Д.А. Ковачев аргументирует следующими соображениями. Во-первых, в подавляющем большинстве стран мира и до сих пор в России организация и порядок деятельности парламента регулируются только Конституцией и регламентом. Это обеспечивает самостоятельность парламента при определении его организации и порядка деятельности, а также его независимость от исполнительной и судебной власти. Во-вторых, в отличие от закона, на Конституцию и регламент не распространяется вето Президента и юрисдикция Конституционного Суда. На основании этой аргументации Д.А. Ковачев утверждает, что принятие Закона о парламенте противоречит ст. 10 Конституции РФ, провозглашающей принцип разделения властей. Подобную точку зрения высказывает и Г.Д. Садовникова. Она считает, что регулирование статуса и деятельности парламента страны на конституционном уровне, а порядка его работы - регламентами палат, т.е. актами, принимаемыми самими палатами без участия других "ветвей" власти, является оптимальным. Действительно, регулирование деятельности парламента законами создает предпосылки для воздействия на него со стороны субъектов права законодательной инициативы2. В связи с этим парламент потеряет необходимую более высокую степень независимости по отношению к исполнительным и судебным органам власти. Эти природные особенности парламента необходимо гарантировать на уровне Конституции как нормативного правового акта высшей силы. Тем более недопустимо принятие отдельных Законов о Государственной Думе и Совете Федерации. Причем не только по указанным причинам, но еще и потому, что такие законы разрушат парламент как единый орган государственной власти, породят противостояние Государственной Думы и Совета Федерации.
Для обеспечения более активного взаимодействия палат парламента целесообразно развивать конституционное регулирование. Установленный в части третьей ст. 100 Конституции РФ перечень случаев, когда они могут собираться вместе, - для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств, - нуждается в существенном расширении. Следовало бы расширить и формы взаимодействия палат на стадиях принятия законов. Закрепленного в части четвертой ст. 105 Конституции РФ права палат на создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий на завершающей стадии законодательного процесса явно недостаточно для решения стоящих перед ними задач в законодательной сфере. Представляется, что палаты могли бы начинать активное взаимодействие на более ранних этапах законодательного процесса1.
Наиболее существенные полномочия, обеспечивающие взаимодействие Совета Федерации и Государственной Думы в законодательной сфере, можно было бы включить в общую компетенцию Федерального Собрания РФ, т.е. такую компетенцию, которая закрепляется непосредственно за парламентом и осуществляется объединенными усилиями обеих палат. Думается, к числу его полномочий следовало бы отнести право координировать законотворческую деятельность субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне.
Небезынтересно, что в 1994 г. своим распоряжением от 26 ноября 1994 г. первый Президент РФ создал Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности. В ее состав входили представители обеих палат Федерального Собрания РФ, а также Президента РФ и Правительства РФ. Однако какого-либо существенного влияния на законодательную деятельность в стране комиссия не смогла оказать. И это, пожалуй, закономерно. Названная комиссия не имела должных полномочий. Да и решать сложные координационные задачи в сфере законотворчества может лишь специализированный орган государственной власти. Таковым является Парламент России.
Наряду с полномочием по координации деятельности субъектов законодательной инициативы, к числу полномочий Федерального Собрания РФ желательно отнести право на составление и утверждение годовых и перспективных планов законотворческой деятельности. Введение в эту деятельность широкомасштабного планирования позволило бы устранить дублирование в законотворческом процессе, придать ему больше целенаправленности, научную обоснованность и, самое главное, обеспечить разработку проектов таких законов, которые действительно необходимы для развития экономики, решения социальных и иных государственных и общественных проблем. Такое планирование позволило бы повысить качество и эффективность примерных программ законопроектной работы Государственной Думы, которые регулярно утверждаются на очередную сессию1.
Непосредственное осуществление названных полномочий потребует объединенных усилий обеих палат Федерального Собрания РФ. В этой связи было бы целесообразно образовать объединенный парламентский комитет по координации и планированию законопроектной работы. Хотя Конституция РФ, на наш взгляд, не запрещает создавать объединенные парламентские комитеты (в части третьей ст. 101 записано, что Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии), можно было бы дополнить данную норму уточнением следующего содержания: "в том числе и объединенные". Такое уточнение максимально легализовало бы организацию деятельности общих парламентских комитетов. Необходимость их существования ощущается не только в рассматриваемой законодательной среде. Есть потребность в создании парламентских комиссий по расследованию чрезвычайных событий. Их образование только из членов одной палаты парламента не может иметь необходимый общественно-государственный резонанс.
Следовало бы внести поправку и в часть третью ст. 100 Конституции РФ, имея в виду расширение прав палат на проведение совместных заседаний. Думается, что голос парламента был бы гораздо весомее, если бы не палаты, а сам парламент принимал политические заявления, откликался на важнейшие события в стране и международной жизни, заслушивал сообщения Председателя Правительства, министров и других должностных лиц федерального уровня, организовывал бы парламентские слушания. При этом парламенту желательно дать право принимать постановления, что повысило бы его роль в государстве как представительного и законодательного органа1.
Нуждается в уточнении и ст. 94 Конституции РФ. Представляется целесообразным принять соответствующую конституционную поправку, указывающую на то, что парламент осуществляет в Российской Федерации законодательную власть. Под таковой понимается "право и возможность принимать общеобязательные правила в виде нормативных правовых актов государственного значения, имеющих наиболее общий характер и высшую юридическую силу"2. Эта поправка стала бы важной конституционной гарантией реального осуществления Федеральным Собранием полномочий по координации и планированию законотворческой деятельности, по проведению правового мониторинга. Предпринимаемые инициативы Совета Федерации пока не приводят к внедрению мониторинга в реальную законотворческую практику. Между тем, с его помощью разработчики законов могли бы получать объективную информацию о том, как "работают" уже принятые законы и какие из них нуждаются в совершенствовании. Примечательно, что применению правового мониторинга, в отличие от контроля, не препятствует принцип разделения властей, ибо в этом случае не следует необходимость реализации властных полномочий в отношении тех, кто не исполняет или плохо исполняет закон. Цель мониторинга - работа на обеспечение эффективности законодательства и его применения1.
Правительство РФ в постановлении "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов" от 11 ноября 2002 г. возложило на федеральные органы исполнительной власти обязанность принимать в рамках своей компетенции меры по организации исполнения федеральных законов. Это свидетельствует о возрастающей актуальности правового мониторинга, и он должен быть взят на "вооружение" законодательными органами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Небезынтересно, что комитет Государственной Думы, обеспечивавший в 2001 г. подготовку Уголовно-процессуального кодекса РФ, проводил мониторинг применения этого нормативного правового акта. С учетом полученных в процессе мониторинга результатов в этот Кодекс вносились существенные поправки в 2002 и 2003 годах2.
Представляется, что именно Федеральное Собрание РФ, а не его палаты, могло бы принять соответствующий нормативный правовой акт о взаимодействии Государственной Думы с субъектами права законодательной инициативы на федеральном уровне. В настоящее время эти вопросы регулируются ее регламентом, что вряд ли верно. Ведь предназначение этого регламента - регулирование вопросов внутренней деятельности данной палаты. Между тем, из-за отсутствия соответствующего закона или иного нормативного правового акта, в нем определяются вопросы, касающиеся общих проблем законотворчества.
Целесообразность выделения общей компетенции двухпалатного парламента подтверждается зарубежной парламентской практикой. На уровне конституций, к примеру, она определяется в США, Испании, Франции, Казахстане. Так, в Конституции наиболее близкого для нас государства - Республики Казахстан, в ст. 53 перечислены полномочия Парламента, которые реализуются на совместном заседании палат. Это внесение изменений и дополнений в республиканскую конституцию, принятие конституционных законов, утверждение республиканского бюджета, дача согласия на назначение Президентом Премьер-министра Казахстана. Всего более 20 полномочий. Естественно, при их наличии, да еще закрепленных в Конституции, не может быть дискуссии по вопросу: есть или нет в стране парламент? В данном случае ответ очевиден. Думается, и в нашей стране следовало бы принять меры для исключения дискуссий на эту тему1.
Предложения по повышению активности российского парламента высказываются в юридической литературе. Например, Е.И. Колюшин считает, что для того, чтобы деятельность парламента наполнить реальным содержанием, ему надо предоставить право принимать постановления по вопросам делегирования полномочий правительству, а также по вопросам создания совместных расследовательских комиссий. Но перечень вопросов, по которым парламент мог бы принимать постановления, по мнению Е.И. Колюшина, должен быть исчерпывающим. Он же, не без основания, считает, что некоторые формы взаимодействия палат, например, совместные заседания комитетов и совещания председателей палат, можно было бы реализовать без изменения конституционных положений2.