Особенности управления гос. собственностью в рамках различных организационно-правовых форм

Введение
1. Сущность государственной собственности
1.1. Понятие права государственной собственности
1.2. Субъекты управления государственной собственностью
2. Организационно-правовые формы государственной собственности
2.1. Управление государственными унитарными предприятиями
2.2. Управление государственными корпорациями (акционерными обществами)
2.3. Управление бюджетными учреждениями
Заключение
Список литературы

Особенности управления гос. собственностью в рамках различных организационно-правовых форм

В качестве примера можно привести сложившийся в кредитно-финансовых отношениях институт "агентства Правительства", который связан с правоотношениями, вытекающими из совершения агентом отдельных операций по поручениям Правительства. В качестве агентов, в частности, на которых может быть возложена работа с внутренними и внешними инвестициями, выступают различные банки, деятельность которых координируется и осуществляется во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти.
2. Организационно-правовые формы государственной собственности
2.1. Управление государственными унитарными предприятиями
Среди хозяйственных субъектов (коммерческих организаций) государственной и муниципальной собственности важное место принадлежит унитарным предприятиям (ст. 113 ГК РФ), которые не наделяются правом собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество (оно принадлежит им на правах хозяйственного ведения или оперативного управления).1
Государственные унитарные предприятия федерального подчинения, принадлежащие субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям (ГУП), являются основными хозяйствующими субъектами государственной сферы экономики. Их статус и деятельность определяются Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - ФЗ N 161). В соответствии с указанными актами под ГУПами понимаются предприятия не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Основной целью их деятельности является извлечение прибыли, а имущество при этом остается в государственной или муниципальной собственности. Задача ГУПов - эффективно распоряжаться этим имуществом. В экономике России действуют два типа ГУПов: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления государственным имуществом (казенные предприятия).
По данным официальной статистики по состоянию на 1 января 2006 г. в стране насчитывалось 16602 ГУПа, включая казенные предприятия (в 1992 г. - 349381 государственное и муниципальное предприятие) и 5029 акционерных обществ (АО).
Наибольшее число ГУПов действуют в сфере операций с недвижимым имуществом, аренды и предоставления услуг - 23,4%. Затем следуют обрабатывающие производства - 18,1%, торговля и ремонт автотранспорта и бытовых приборов - 14,2%, сельское и лесное хозяйство - 13,3%, строительство - 9,0%. Указанные предприятия и акционерные общества составляют в настоящее время основу государственного сектора экономики. И хотя на долю ГУПов приходилось к 2005 г. всего 7,8% промышленного производства страны, на них работала значительная часть трудоспособного населения - более 1/4 (включая работников государственных учреждений).
Управление ГУПом осуществляется единолично руководителем (директором, генеральным директором), обладающим значительным кругом полномочий, которого назначает собственник имущества предприятия. Собственник имущества при назначении на должность руководителя ГУПа заключает с ним трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными актами.
Так, согласно ст. 21 ФЗ N 161 руководитель ГУПа подотчетен собственнику имущества этого предприятия, действует от его имени без доверенности, в том числе представляет интересы предприятия, совершает в установленном порядке сделки от имени унитарного предприятия, утверждает его структуру и штаты, осуществляет прием на работу работников, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы, выдает доверенности в порядке, установленном законодательством.
По существу, руководитель ГУПа организует выполнение решений собственника имущества предприятия.
Руководитель не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.
Руководитель ГУПа отчитывается о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия.
В случаях, предусмотренных федеральными законами и изданными в соответствии с ними правовыми актами, в унитарном предприятии могут быть образованы совещательные органы (ученые, педагогические, научные, научно-технические советы и др.). Уставом унитарного предприятия должны быть определены структура таких органов, их состав и компетенция.
Статьей 25 ФЗ N 161 предусмотрено, что руководитель унитарного предприятия несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные предприятию его действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия. А собственник имущества ГУПа вправе предъявить иск о возмещении убытков, причиненных унитарному предприятию, к его руководителю.
Так как основной целью деятельности ГУПа является получение прибыли, то на передний план выходит проблема максимально эффективного управления выделенным предприятию имуществом, за что полностью отвечает руководитель.
Встает естественный вопрос: что произойдет, если руководитель не обеспечит выполнение одного, нескольких или всех взятых на себя обязательств?
Трудовое законодательство эффективно защищает имущество и права руководителя ГУПа. Даже при полном провале деятельности, доведении предприятия до банкротства ему грозит административное взыскание, а самое большее - увольнение (расторжение контракта). Он не несет никаких экономических потерь и материальной ответственности, так как в соответствии с законодательством о труде является наемным работником. Экономический риск как мощный фактор мотивации предпринимательской и управленческой деятельности в данном случае отсутствует. Правда, на основании ст. 25 ФЗ N 161 руководитель ГУПа несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его неправильными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества ГУПа.
Однако это исключительно важное положение, по нашему мнению, на практике не может быть реализовано. Согласно ст. 20 ФЗ N 161 собственник имущества ГУПа назначает определенное лицо на должность руководителя ГУПа, заключает с ним трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами. Отсюда следует, что вся ответственность руководителя как наемного работника ограничивается нормами трудового права, которые не предусматривают возмещения ущерба или убытков, возникших из-за некомпетентного руководства или бесхозяйственности.
Трудовой кодекс РФ (ст. 238) предусматривает, что работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества, повлекшее за собой дополнительные затраты. Крайне важна концепция этой же статьи Трудового кодекса: недополученные доходы (упущенная выгода) взысканию с работника не подлежат. Убыточность ГУПа представляет собой именно результат недополучения доходов, а не прямой действительный ущерб работодателю. Материальная ответственность в полном размере причиненного работодателю ущерба может быть установлена трудовым договором, заключаемым с руководителем организации.
Сегодня отсутствуют правовые нормы, которые обеспечивали бы возмещение убытков, нанесенных руководителем ГУПа. Но даже если бы они существовали, их нельзя было бы реализовать, поскольку при назначении на должность руководителя ГУПа того или иного лица от него не требуется наличия собственности, внесения залога или в крайнем случае гарантийного обязательства кредитной организации и т.д. Короче говоря, возмещение ущерба, причиненного руководителем ГУПа, при любом его размере маловероятно.
В программных документах Правительства РФ в последние годы все четче прослеживается тенденция к переходу отечественной экономики от ресурсно-сырьевого к инновационному пути развития. Одно из важнейших условий такого перехода - наличие в научно-технической и производственной сферах достаточного числа квалифицированных специалистов, способных эффективно управлять предприятиями. Профессионально подготовленные управленцы должны владеть знаниями в области коммерциализации разработок и трансфера технологий, теории и практики правовой охраны и использования интеллектуальной собственности, управления инновационными проектами и высокотехнологичными фирмами, прогнозирования и оценки коммерческой значимости новых продуктов и технологий на ранней стадии продвижения их на рынок. Помимо этого в период становления экономики, основанной на знаниях, характеризующейся активизацией человеческого фактора, ростом экономической роли всех видов знаний и развитием ориентированных на это новых форм управления, специалисты должны обладать соответствующими личностными качествами, позволяющими им становиться лидерами перемен, ведущих к повышению конкурентоспособности организации.
Однако как научные организации, так и производственные предприятия в России не располагают достаточным числом высококвалифицированных специалистов, способных эффективно управлять производством. Как отметил Президент РФ В.В. Путин, выступая на собрании Российской академии наук, "сегодня именно из-за отсутствия профессионального менеджмента Россия теряет научные кадры и уникальные наработки".
В настоящее время число специалистов, работающих в сфере управления производством, и особенно качество их подготовки, не соответствуют современным требованиям. Естественно, поэтому возникает проблема в кратчайшие сроки насытить рынок труда специалистами, способными организовать современное производство, осуществлять выпуск новой продукции на рынок, для чего необходима высокоэффективная система подготовки управленческих кадров, которые смогут в условиях глобализации экономики эффективно управлять производством, инновационной деятельностью.
2.2. Управление государственными корпорациями (акционерными обществами)
Словосочетание «государственная корпорация», помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, несет в себе иной смысл - «корпорация, которой владеет государство». Англоязычная калька этого термина – “government-owned corporation” или “State-owned corporation” ‑ обозначает просто предприятие, находящееся в государственной собственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству. Часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под «государственными корпорациями» именно акционерные общества.
В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Конкретизация целей создания и функций деятельности осуществляется федеральным законом, в соответствии с которым создается конкретное юридическое лицо в организационно-правовой форме государственной корпорации (например, единственная действующая государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" была создана Российской Федерацией Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" в целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов).
В настоящее время в юридической литературе довольно часто употребляются термин "корпорация" и образованные от него понятия, что вызывает множество вопросов, порождаемых в первую очередь отсутствием дефиниции самого базисного понятия корпорации и доказательных объяснений в необходимости его применения в теории и на практике.
выделим критерии, которые позволят нам разграничить организации-корпорации и унитарные образования. Кратко формулу отнесения организации к корпорации можно представить в следующем виде: корпорация - это по своей сути объединение лиц или капиталов, тем не менее не всякое объединение лиц есть корпорация. Весьма удобным, по мнению И.В. Елисеева, внешним критерием разграничения корпораций и учреждений (или иначе - некорпоративных организаций) в традиционной классификации может выступать наличие или отсутствие соответственно членства в организации. Понятие "членство" в общем смысле определяется как определенное состояние, ибо определяется как "пребывание членом где-нибудь". Законодательное определение термина "членство" мы можем отыскать в ст. 6 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", которая устанавливает, что "членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения". Несмотря на то что действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций), определение понятия "членство" является базисным для разграничения организаций непосредственно на корпорации и организации корпоративного типа, которые по своим признакам внешне напоминают корпорацию в том смысле, что они имеют в числе своих участников более чем одного субъекта.
Более того, некоторые авторы отождествляют понятие корпоративных отношений с понятием корпорации как юридического лица. Однако многие юристы, напротив, рассматривают корпоративные отношения более широко, что не может не отразиться и на понятии корпорации. При этом особое внимание обращается на то, что государственной регистрации подлежат не только корпорации - юридические лица, но и финансово-промышленные группы.
Социальное значение корпорации заключается в том, что корпоративное объединение, приобретая статус корпорации, начинает действовать в экономическом обороте как единое целое, как единый субъект. Причем такая целостность субъекта не может быть образована ни через объединение имущества, ни через объединение деятельности. Единство субъекта - абстрактная категория, особый статус, который может возникнуть лишь через признание такого "единого" субъекта другими субъектами и всем обществом. Следовательно, корпорация - порождение публичного порядка. Она появляется (и должна появляться) в результате публичного признания, исходя из того, что социальные функции корпорации реализуются в обществе.
В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.
Можно выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации.
1) Ввиду расплывчатости формулировки п.1 не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст.110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.
2) Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем – государством – перестают быть объектом государственной собственности. То есть, государство не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства).
3) Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования государственных корпораций и влияния учредителя на деятельность государственной корпорации. В отношении каждой их них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.
4) Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне – требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (ст.7, п. 2). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.
Неопределенность, свойственная законодательным нормам о государственных корпорациях, вызывает серьезную критику со стороны профессиональных юристов. Например, в учебнике по гражданскому праву, подготовленном кафедрой гражданского права юридического факультета СПбГУ, говорится:
Вопрос о контроле за деятельностью государственных корпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой их государственных корпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, ниже представлен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения (а) возможности контроля со стороны учредителя за достижением уставных целей государственной корпорации и (б) полномочий учредителя по определению руководящего состава государственных корпораций.2
Приведем пример государственной корпорации в России. В 1989 году Министерство газовой промышленности СССР было преобразовано в  Государственный газовый концерн "Газпром". Он получил статус «самостоятельного производственно-хозяйственного комплекса, который в интересах государства и входящих в его состав научно-производственных и производственных объединений, предприятий и организаций осуществляет свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления».
Концерн был преобразован в открытое акционерное общество постановлением правительства от 17 февраля 1993 г. (учредитель -- федеральное правительство). С 1996 года начали осуществляться торги акциями Газпрома.
В ходе приватизации доля государства в акционерном капитале «Газпрома» сократилась до 38,87 процента. В 2005 году она увеличилась до контрольного пакета (50,002%).
За период структурной эволюции «Газпрома» компания понесла серьезные экономические потери из-за нерыночного ценообразования, выдачи льготных кредитов и вывода активов (в частности, газохимических).
ОАО «Газпром» -- один из крупнейших налогоплательщиков в России. Компания вкладывает средства в газификацию страны.
ОАО «Газпром» работает прибыльно. Рентабельность продаж в 2006 г. со­ставила 31,72%, рентабельности активов – 7,55%, рентабельность собственного капитала – 9,40%.
2.3. Управление бюджетными учреждениями