Проблемы финансирования муниципальных услуг в РФ(на примере......)

ВВЕДЕНИЕ
Глава 1.Современное состояние сферы "Образование"
1.1.Образовательные учреждения РФ в 2006-2007 г.г.
1.2.Правовое регулирование деятельности образовательных учреждений
Глава II.Предоставление образовательных услуг на муниципальном уровне.
2.1. Зарубежный опыт финансирования образования.
2.2. Предоставление образовательных услуг на примере МО «Калининский район» Псковской области (Школа №2)
ГЛАВА III. Направления эффективности использования финансовых ресурсов учреждений образования на современном этапе
1.1.Комплексные меры для полного финансирования расходов бюджета.
2.2.Внедрение методологии БОР
Заключение
Литература
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3
Приложение 4

Проблемы финансирования муниципальных услуг в РФ(на примере......)

– процент превышения числа учеников в соответствии с возможностями школ
– число детей, исключенных из школы за неуспеваемость на 1000 учеников
По нормам СанПиН площадь учебного помещения на ребенка 3,5 кв.м.
Отсутствует
–
–
5,7%
0,1 человека на 1000 учеников (оценка)
Эффектив-ности
– доля расходов на содержание зданий и ремонт в структуре расходов образовательного учреждения
– удельные расходы на муници-пальное школьное образование на ученика
Отсутствует
Отсутствует
–
5550 руб. на ученика в год в городском поселении10
17%
4208 руб. на ученика в год
Источник: Годовые отчеты РУО Администрации Калининского района Псковской области
Фактическое значение коэффициента ученик/учитель в школе составляет 12 учеников на 1 педагога. Этот показатель чуть выше среднего значения поРоссии – 11,5/1. В среднем отношение ученик/учитель меняется обратно пропорционально уровню дохода, достигая минимума в странах с высоким уровнем дохода и максимума – в беднейших странах. Однако в России это отношение является чрезмерно низким и не соответствует не только стандартам стран той доходной группы, к которой принадлежит Россия, но и даже стандартам самых богатых стран. Можно говорить о наличии избыточной численности преподавателей относительно числа учащихся по сравнению с мировыми значениями показателя.
Доля фонда оплаты труда персонала, занимающегося административной работой, обслуживанием зданий и т.п. работой, не связанной с преподаванием учебных часов, в школе составляет 31%. Поскольку отсутствует федеральное законодательство, жестко регламентирующее эту норму, она должна определяться самим муниципалитетом, администрация которого может определить долю непедагогического персонала в фонде оплаты труда как исходя из сложившегося соотношения, так и опираясь на собственные представления эффективного расходования ограниченных средств местного бюджета. По примерным типовым штатам такое значение на минимальном уровне равно 25%.
Средняя наполняемость классов на первой ступени обучения по Типовому положению об общеобразовательном учреждении ниже нормы (25 человек). Это может являться либо стимулом для укрупнения классов на первой ступени обучения с 23 до 25 человек при закладывании в норматив нормы 25 человек, либо, в результате анализа причин невозможности укрупнения таких классов, поводом включения в норматив на текущий финансовый год нормы в 23 человека.
В показателе «процент детей, обучающихся сверх государственного стандарта» по анализируемому городу учтены дети, обучающиеся по программам компенсирующего обучения, коррекционным, программам повышенного уровня . Таким образом, 51% детей в школе обучается в обычных классах. Расходы на обучение сверх обычной образовательной программы в данном случае выведены из расчета нормативных величин. Доля охвата детей обычной программой обучения не определена законодательными актами федерального и регионального уровней. Пробел в законодательстве может быть восполнен на местном уровне: утверждение доли детей, обучающихся по программам повышенного уровня, компенсирующего развития и т.п. в соответствии с принятой программой развития муниципального образования. Эти расходы также могут быть включены в нормативные. В этом случае определение доли таких расходов необходимо для сохранения принципов социальной справедливости в получении качественного доступного образования, а также с целью контроля над необоснованным открытием классов, обучение в которых обходится дороже городскому бюджету.
По нормам СанПиНа площадь учебного помещения на ребенка составляет 3,5 м2. Исходя из этого можно утверждать, что в школе наблюдается нехватка учебных помещений: общее число детей превышает на 5,7% число мест в школьных классах, удовлетворяющих нормам СанПиНа.
В 2008 году величина удельных расходов на муниципальное школьное образование в расчете на ученика ниже рекомендуемой Министерством образования Российской Федерации величины на 13%: 20300 рублей на ученика в год фактических удельных расходов против рекомендуемых 17800рублей на ученика в год в городском поселении.
Рассмотрение вопросов финансирования образования тесно связано с изучением организационной структуры самой системы образования и отдельных ее элементов. Очевидно, что в прямой зависимости от методики планирования находятся вопросы распределения средств между исполнителями государственного заказа, т.е. фактическое финансирование учреждений.
Как видно из анализа, внебюджетные средства занимают очень маленький процент в финансах учреждения. В школе №2 внебюджетные средства – это только средства родителей на питание детей. Другой внебюджетной деятельностью школа не занимается. В школе имеется отличный спортивный зал , но сдача в аренду этого помещения не практикуется, хотя в поселке больше не имеется спортивных сооружений такого класса.
Определенные трудности возникают из-за необходимости учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в строгом соответствии со сметами доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных распорядителей бюджетных средств, а это в определенной степени лишает руководителей учреждений оперативности.
ГЛАВА III. Направления эффективности использования финансовых ресурсов учреждений образования на современном этапе
1.1.Комплексные меры для полного финансирования расходов бюджета.
А )Возможные пути сокращения занятых в образовании.
Как видно из показателей, приведенных во второй главе работы, увеличение числа занятых в учреждениях образования и уменьшение числа детей, связанное с демографическими процессами, привели к снижению коэффициента, принятого для характеристики эффективности образовательных систем. Число учащихся на одного учителя сократилось до 12. Это существенно меньше, чем в развитых странах. По школе №2 , несмотря на то, что из года в год сокращается количество учащихся, происходит рост административно-хозяйственного персонала, а численность педагогов остается неизменной. Так как планирование расходов на содержание школы проводится на основании нормативно-подушевого метода, то на количество учащихся расходы уменьшаются и содержать сверхштатную численность становится экономически не выгодно. При определении объема средств, выделяемых учреждению по фиксированному нормативу в зависимости от числа учащихся, руководитель образовательного учреждения уже не имеет мотивации для увеличения численности занятых (финансирование от этого не зависит). Поэтому в школе необходимо выявить неоправданно введенные штатные единицы. При фиксированном объеме выделяемых средств руководитель должен быть заинтересован в оптимизации использования этих средств. Уменьшая число занятых, он тем самым увеличивает возможность надбавок и доплат.
Сокращение числа занятых возможно двумя путями:
-директивно (сверху) при утверждении учредителем штатных расписаний образовательных учреждений;
-экономическим путем (снизу) при создании стимулов оптимизации в образовательном учреждении.
Если идти по первому пути, возникает конфликт с руководителем учреждения, т. к. составленные ими штатные расписания основываются на действующих нормах федерального законодательства, которое позволяет иметь те или иные должности, делить классы на группы и т. п. При этом учредитель должен быть уверен, что вводимая им оптимизация не нанесет вред образовательному процессу, качеству образования.
При реализации второго пути, с введением финансирования учреждения по нормативу на одного учащегося, у самого руководителя учреждения появляется стимул к оптимизации расходов, а следовательно, сокращению численности занятых. Задача органов управления (учредителя) - следить за соблюдением норм и правил, чтобы не были ущемлены права учащихся в получении образования определенного уровня.
Высвобождаемые средства не будут изъяты из отрасли, а могут быть использованы на оптимизацию структуры расходов, в т. ч. для увеличения заработной платы.
Б) Законодательное установление соотношения учитель-ученик.
Одним из основных факторов, влияющих на стоимость обучения, является число учеников, приходящихся на 1 учителя. В рассмотренной нами школе – это 12 учеников ( очень низкий показатель). Эти соотношения, на мой взгляд, должны устанавливаться местной администрацией.
В) Разработка системы индикаторов результативности
Сейчас педагогическая деятельность оценивается не по результату сделанного, а по факту участия. Поэтому в школе требуется большая исследовательско-проектировочная работа по выработке принципов внутреннего управления эффективностью и качеством образовательного процесса. В том числе и эффективностью использования вкладываемых средств ( профессионально-педагогических, научных, финансовых, административно-организационных и других), в частности, и по оценке адекватности качества труда учителя общественно необходимым затратам аналогичного труда, его стоимости и оплаты. Если такие методики и критерии будут разработаны хотя бы на уровне некоторых, даже очень общих, принципов, тогда можно будет говорить о высокой или низкой зарплате, появится основание для требований учителей о ее повышении или объяснений причин низкого качества "образовательного продукта" и т.д.
На этапе подготовки проекта бюджета должна быть разработана система индикаторов результативности, которая прежде всего должна включать следующие показатели: показатели затрат и результатов (показатели услуг и показатели эффекта от предоставления бюджетных услуг для их получателей).
Система индикаторов результативности выстраивается для мероприятий по нормативному бюджетному финансированию государственного стандарта общего образования для анализа причин достижения/провала целей такого финансового механизма.
В основе предложенной системы индикаторов должен лежать общий классификационный подход, описанный в работе «Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне»11: индикаторы затрат (input), продукта (output), результата (outcome – польза, выгода, эффект), результативности (effectiveness), эффективности (efficiency, productivity).
Во второй главе работы мной приведены примерные индикатры - показатели эффекта, услуг и затрат для оказания муниципальных услуг в сфере общего образования. С их помощью при осуществлении мероприятий по нормативному подушевому бюджетному финансированию, можно контролировать уровень эффективности бюджетных расходов в осуществлении образовательной политики муниципалитета. Это позволит своевременно обнаруживать «слабые» места в финансировании стандартной образовательной услуги, контролировать уровень доступности качественного образования, социальной справедливости, а также бюджетной обеспеченности в процессе оптимизации бюджетных расходов на образование и эффективного распределения имеющихся ограниченных бюджетных ресурсов.
Г) Отход от «усредненной потребности» бюджетной услуги.
При расчете субвенции для школ не было учтено то, что в муниципалитете имеются более «дорогие» дети, а именно дети в классах коррекции.
Предлагается увеличить увеличением норматив на обучающегося в классе коррекции в 2, 8 раз. на деление классов на группы (на уроках трудового обучения, иностранного языка, физкультуры и информатики в 10-11 классах) и наличие групп продленного дня – в 1,15 раза. В результате этого школа получит больше средств из регионального бюджета.
Д) Увеличение доходов учреждения за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Так же , напрашивается вывод, что, во-первых, образование больше не может быть бесплатным и должно о себе позаботиться, во-вторых, управлению образованием необходимо реально придать государственно-общественный характер посредством вовлечения родителей в процесс образования через “покупку” образовательных услуг.
Хотим мы того или не хотим, но необходимо признать, что только тот родитель не будет редким гостем в школе, будет интересоваться ее жизнью, качеством образования, целевым использованием средств и т.д., т.е. реально участвовать и влиять на жизнь школы, который заплатил за образование своего ребенка. Ведь не секрет, что родители уже участвуют, подчас нелегально, в финансировании школы.
Проблему получения дополнительных средств образовательными учреждениями только посредством оказания населению дополнительных образовательных услуг, действуя в рамках существующей законодательной базы, т.е. в соответствии со ст. 45 Закона “Об образовании”, и привлекая спонсоров, нельзя. Необходимы следующие изменения.
Более 10 лет страна живет в условиях становления рыночных отношений в экономике, в которых образование практически не участвует. Сегодня рынок образовательных услуг полностью монополизирован государством в виде государственного стандарта и не оставляет часов для их свободной реализации. Базисным учебным планом определен максимальный объем учебной нагрузки, объемы федерального, регионального и школьного компонентов содержания образования. Скажем, по 10-м классам общеобразовательных учреждений это выглядит следующим образом: максимальный объем учебной нагрузки при 6-дневной учебной неделе составляет 36 часов в неделю, из них: 24 часа – федеральный компонент; 12 часов – региональный и школьный компоненты, а оказание тех самых платных дополнительных образовательных услуг, за счет которых в школах и образуется основная сумма внебюджетных средств, разрешено сверх государственного стандарта.
На наш взгляд, целесообразно при сохранении принципа разделения часов Базисного учебного плана на составляющие – федеральный, региональный и школьный компоненты – ввести еще одну составляющую – “платные образовательные услуги населению”, которая и сформирует рынок образовательных услуг.
При этом право школы на оказание дополнительных образовательных услуг должно быть также сохранено.
Данное предложение позволит:
– четко определить и довести до сведения родителей то количество часов, которое отведено каждому ребенку за счет бюджета, и то количество часов, которое при необходимости может “купить” родитель;
– легализовать родительские средства, сделав их источником софинансирования образовательного учреждения;
– придать управлению образованием государственно-общественный характер;
– обеспечить права образовательного учреждения в части предпринимательской деятельности
Ж) Создание системы стимулирующей и контролирующей работу органов государственной власти по проведению более рациональной политики в отношении бюджетных расходов.
Еще одной из основных проблем, мешающих вести работу по повышению эффективности расходования средств региональных и местных бюджетов в сфере образования , является низкий уровень менеджмента в общественном секторе. Не имеется системы, стимулирующей и контролирующей работу органов государственной власти, местного самоуправления и, как следствие, бюджетных учреждений, а также отдельных служащих по проведению более рациональной политики в отношении бюджетных расходов. Необходимо серьезное обучение людей, которые будут претворять проект в жизнь. Требуется изменение стиля мышления муниципальных служащих, изменение подходов к принятию решений и процедур управления. Потребуются дополнительные расходы: на обучение, методическую поддержку, формирование автоматизированных систем управления поддержки принятия решений.
2.2.Внедрение методологии БОР
Главное направлением реформы бюджетной политики необходимым для решения стратегических задач, стоящих пред экономикой России на современном этапе является не наращивание расходов, а повышение эффективности использования ресурсов бюджетной системы. Это относится и к учреждениям образования. В связи с этим в стране уже проведен и проводится ряд мероприятий.
Большинство ранее принятых решений и инициатив о среднесрочных приоритетах в бюджетных расходах отражены в утвержденном Правительством РФ финансовом плане на 2007-2009 г.г. и легли в основу первого трехлетнего бюджета.
В отношении исполнения расходной части бюджета, основными проблемами является финансирование нерациональной структуры бюджетного сектора. Имеющаяся сеть бюджетных учреждений , в том числе и учреждений образования, финансирующихся за счет средств территориальных бюджетов, в значительной своей части носит нерациональный характер и не соответствует возможностям бюджетов по ее финансированию и спросу потребителей общественных услуг.
По экспертным оценкам, обеспечение полного финансирования текущих расходов бюджетов может быть осуществлено за счет принятия комплексных мер, включающих сокращение издержек оказания бюджетных услуг, оптимизацию количества и изменение структуры оказываемых услуг, увеличение стоимости бюджетных услуг, оплачиваемых потребителями, ревизию и сокращение льгот, наведение порядка с их получением, сокращение несанкционированного пользования общественными услугами и т. п.
Так же наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов является бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) . Безусловно, БОР является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей. В Российской Федерации идеи результативного бюджетирования получили распространение благодаря Постановлению Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» №249 от 22 мая 2004 года, утвердившего Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., где бюджетирование по результатам явилось центральной темой. Бюджетирование, ориентированное на результат, являющееся сутью реформирования бюджетного процесса только начинает внедряться в практику бюджетной работы. Это качественно новый подход к бюджетному процессу, непосредственно увязывающий ресурсное обеспечение бюджетных учреждений с итогами их деятельности.
Но, кроме того, выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
Рассмотрим, как на примере общего (школьного) образования в конкретном муниципальном образовании можно измерять и, в конечном итоге управлять эффективностью бюджетных расходов.
Анализ эффективности бюджетных расходов
Чтобы измерить эффективность сферы школьного образования, необходимо знать три ключевых показателя:
1) что является показателем бюджетной услуги и каков ее объем (в случае школьного образования школе платим за обучение воспитанников, поэтому показателем бюджетной услуги является количество учеников; в Калининском районе эта сумма составляет около 30 тыс. человек;
2) затраты на предоставление бюджетной услуги ( в данном случае- общий объем финансирования, который выделен на обучение школьников- 282 млн. рублей);
3) показатель конечного результата, с помощью которого можно измерить качество образовательного процесса.
Здесь могут быть использованы очень разные показатели качества образовательного процесса: количество золотых и серебряных медалей, полученных выпускниками школ, количество учеников, закончивших образовательную программу соответствующей ступени и т.д.
В качестве примера можно взять еще один показатель- количество учащихся, по итогам ЕГЭ закончивший соответствующий общеобразовательный уровень на «хорошо» и «отлично». выбор этого показателя не бесспорен и , безусловно, в этом выборе есть большое количество ограничений. Однако он обладает рядом очень ярких достоинств, главными из которых являются простота для понимания и объективность. В Калининском районе количество таких учащихся составляет 35% от общего контингента.
Для определения эффективности деятельности сферы школьного образования необходимо вычислить три показателя эффективности (рис..1).
Рисунок 1
Бюджетная услуга = Количество учащихся всего
Стоимость программы Затраты на обучение =106 уч-ся на 1 млн.руб.
Конечный результат = Количество на «4» и «5»
Бюджетная услуга Количество всего =35.1%