Государственный федерализм

Содержание

Введение
1 Понятие федерализма и его модели
1.1 Сущность федерализма
1.2 Модели федерализма
2 Специфика формирования и функционирования федеративной организации государственной власти и управления в России
3 Тенденции развития и проблемы федеративной формы организации государственной власти и управления в России
Заключение
Список литературы

Государственный федерализм

Предметы ведения федерации и ее субъектов закрепляются в федеральной конституции. Для их реализации принимаемся федеральные конституционные законы и федеральные законы, в которых определяются полномочия (компетенции) государственных органов федерации и ее субъектов.
Государству присуще свойство суверенитета, а ею органам - предме­ты ведения и полномочия. Разграничение предметов ведения между феде­рацией и ее субъектами отражает уровень суверенитета федерального го­сударства и суверенности входящих в его состав образований.
Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов. В этом смысле понятия "полномочия" и "компе­тенция"тождественны.
Вместе с тем понятие компетенции несколько шире, его применение возможно не только для характеристик полномочий определенных орга­нов власти и управления, но также для констатации принадлежности предмета ведения федерации или ее субъекту.
Следовательно, "асимметричность" в федерации может иметь место в предметах ведения и полномочиях субъектов федерации на основе договоров между ними и федеральными органами государственной власти. Но такая'"асимметричность" не доминирует над "симметричностью" конституционного статуса субъектов федерации, то есть их конституционно-правовым равноправием как главным принципом федерализма.
Как отмечалось, одним из аргументов обоснования асимметричной модели федерализма является возможность нахождения в федеративном государстве, кроме субъектов федерации, других территориальных образований: федеральных территорий, федеральных округов (он всегда один), феде­ральных владении, ассоциированных государств и иных их субъектов. При этом ссылаются на пример США, к которым примыкают несколько ассоциированных государств ("свободно объединившихся": Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные штаты Микронезии и др.). Но из этого не следует, что США являются моделью ассоциированного федеративного государства. Названные государства "примыкают", но не "входят" в состав федеративного государства США наравне с его штатами.
Подтверждающая научную теорию федерализма международная прак­тика показывает, что "несубъекты" и "ассоциированные члены" не являются составной частью федерации. Всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, республик, краев, земель, кан­тонов, провинций), представляет собой единое, целостное государство и отнюдь не является какой-либо формой объединения отдельных госу­дарств. Федеративное государство имеет единую территорию, население и власть на всей территории. Этим она ближе к унитарной форме, но от­личается от конфедерации.
Последняя, как известно, является формой союза государств, сохраняющих своп суверенитет практически в полном объеме. Федеративное государство строится на принципах федерализма, а не на смешанных, конфедеративных, ассоциированных и иных сочетаниях. Последние могут предшествовать становлению федерации, но не "существовать" в ней.
Для обоснования асимметричной модели федерализма ссылаются также на неравный конституционный статус субъектов Российской Федерации. Однако федерация в России изначально создавалась не по воле входящих в нее субъектов ("снизу"), а партийно-государственными орга­нами ("сверху"). Бесспорно, что создание волей политиков "неодинако­вых субъектов" федерации создает "асимметрию", но это не соответствует самой идее федерализма, предполагающего конституционно равно­правный статус всех членов единого федеративного государства.
Прошедший опыт убедительно показал, что разный конституционный статус субъектов Российской Федерации (республики-государства, края, области, автономные образования) фактически создает возможность национальному неравноправию. Без равноправия субъектов федерации не может быть равноправия народов.
Сторонники асимметричной модели федерализма относят к ней также федеративные государства, где в каких-то отношениях имеется неодина­ковое представительство в парламенте. Но данный фактор зависит от численности населения субъектов и не может служить основанием для конституционного установления сверху одним членам федерации статуса государства, а другим - области, округа и т.п.
Следовательно, число депутатов в парламенте или разные полномочия органов субъектов федерации в зависимости от их исторических, географических, людских, экономических и иных особенностей не может служить правовым основанием на название федерации "асимметричной" или иной модели.
Понятие "асимметрия" применительно к характеристике федератив­ного государства уместно не для "сортировки" федерализма, а лишь при­менительно к различиям в представительстве и полномочий некачест­венного порядка. Разница в количественном представительстве субъекта и парламенте или в объеме и характере полномочий не меняет качества его равноправного статуса в составе федерации.
При "асимметричности" статуса субъектов государство перестает быть федеративным. Различия в представительстве местных структур в парла­менте государства могут иметь место не только в федеративных, но и в унитарных государствах. Однако они не делятся на симметричные и асимметричные модели (2).
Появление всякого жизнеспособного федерализма содержит в себе унитарную идею, то есть идею единства и целостности государства, основанного, как правило, на равноправии субъектов и местного самоуправления. В тех странах, в которых привычка к подчинению закону отложилась в генной памяти поколений, неизбежно наблюдается тенденция следова­ния унитарным устоям государства, основные части которого пользуются достаточно широкими полномочиями. Об этом свидетельствует истори­ческий опыт утверждения федерализма в США, Германии, Австрии, Швейцарии, Австралии и других государствах.
Неоднородная структура федерализма допускалась в ряде стран на первых этапах его утверждения. В большинстве же стран федерализм строился па принципе равноправия субъектов. А на современном этапе во всех федеративных государствах мира преобладает общая тенденции вырав­нивания статуса субъектов федерации с ограничением их суверенитета. При этом федеральные органы обладают общей компетенцией осуществления государственной власти и управления па территории всего госу­дарства, а субъекты федерации - ограниченной юрисдикцией, правом власти и управления па своей территории. Верховная федеральная власть осуществляется ими сообща.
В федеративном государстве "асимметрия" возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в фе­деральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами. Соответственно этому речь должна идти не о безусловном "асимметричном" федерализме, а об асимметрии управления в федера­тивном государстве.
Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов, так и субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом, социальной сферой и другими вопросами должна прежде всего соответствовать установлениям федеральной конституции. В то же время реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных регионах и национально-государственных и территориальных образованиях потребует уче­та местных особенностей.
Именно этот объективный фактор может обусловить асимметричность в подходах по их практической реализации. И это потребует предостав­ления им дополнительных правовых и иных возможностей. Такая асим­метричность тем более возможна при реализации субъектами федерации всей полноты власти в тех вопросах, которые не входят в предметы веде­ния федерации и совместного ведения с субъектами федерации.
Но это не имеет ничего общего с особым статусом, отличным от конституционного статуса других субъектов федерации. "Субъект федерации", "ассоциированное членство в федерации", "государство, объединенное с федерацией" - не тождественные понятии.
Недопустимо также создание "асимметрии" на базе договорного отказа от фундаментальных положений конституции федеративного государства. Федеральные органы правомерны заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но такие договоры должны носить государствен­но-правовой, а не межгосударственный характер и заключаться не по мотивам сиюминутной политической целесообразности, а в строгих рам­ках федеральной конституции и не противоречить ей. Двухсотлетняя практика в США, а позже - в других странах, показала жизнеспособность и эффективность функционирования федераций, построенных на сим­метрии конституционного статуса субъектов федерации. И напротив, построенные на асимметрии их статуса федерации находятся в состоянии постоянного реформирования или опасности распада (9).
Таким образом, федерализм, как и другие формы государственного устройства, имеет общие принципы организации и функционирования независимо от того, в какой стране он создан и как он именуется. В современном мире федерализм как форма государственного устройства с общими принципами имеет место в США, Канаде, Мексике, России и ряде других стран. А наличие некоторого различия в предметах ведения и полномочиях федеральных органов и субъектов федерации этих стран не означает существования разных моделей федерализма. Наименования "Американский феде­рализм", "Канадский федерализм", "Российский федерализм" и т. п. означает не существование разных моделей федерализма, а указание на то, что в этих странах государство является федеративным.
Федерализм не может различаться в зависимости от того, в какой стране он имеет ме­сто, и единственной "моделью" федерализма является федерализм. А различия в представительстве субъектов в парламенте государства или неидентичность их полномочий не могут служить основанием для их разномодельной классификации на "симметричный", "асимметричный", "централистский", "децентралистский", "исполнительный", "монархический", "республиканский", "бюджетный", "экономический" и т. п.
2 Специфика формирования и функционирования федеративной организации государственной власти и управления в России
Российская модель федерализма строится с учетом историчес­кого семидесятилетнего опыта советского федерализма. В РСФСР как союзной республике СССР сочетались провозглашение и ог­раниченная реализация принципов федера­лизма с политическим унитаризмом как фактической практикой взаимодействия союзного центра и входящих в СССР республик, как реальной системой государственного управления региональ­ными сообществами.
В то же время российский федерализм новой модификации начал формироваться в ситуации двойного вызова пришедшим к власти после августа 1991 г. политическим силам: надо было реконструировать в основном унитарную форму государствен­ности и соответствующую ей авторитарную систему управления и одновременно противостоять опасности распада России как государства, созданного в свое время на тех же принципах, что и СССР. Развал Советского Союза сказался на проявлении сепа­ратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стрем­ление ряда регионов в условиях острейшего системного кризиса попытаться улучшить свое положение, самостоятельно распоря­жаясь экономическим богатством природными ресурсами реги­она, плодами своего труда, получить большую свободу, умень­шить зависимость от центра. Процесс суверенизации охватил все автономные республики и административно-национальные образования. Все они объявили себя самостоятельными субъек­тами, а республики провозгласили свой государственный суве­ренитет (10).
Отрицание советской модели ограниченного, в основном фор­мального, федерализма перерастало в разрушение устоев федера­лизма как такового. На политическом горизонте замаячил конфедеративизм. Вместе с тем на волне огульной критики нацио­нально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к администра­тивно-территориальному принципу организации власти и управ­ления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к унитаризму дооктябрьского (1917) образца.
На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания народов, уси­ление националистических настроений. Важное значение в этом отношении имело и то, что существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государ­ственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хо­зяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей.
Ослаблению влияния Центра на регионы, потере управляе­мости экономикой из единого центра, укреплению республиканско-региональных политической и административно-хозяйствен­ной элит способствовали реализуемые в 1991-1992 гг. принци­пы государственного управления, согласно которым федераль­ные органы власти ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься государственным управлением экономикой, плани­рованием.
Первым серьезным шагом на пути сохранения единства Рос­сии стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он вклю­чил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной влас­ти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов).
Договор носил компромиссный характер и явился результа­том большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. В процессе его выработки было рассмотрено около 30 различ­ных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложен­ную в советских конституциях и в известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная ад­министративно-политическая элита и титульные нации, в связи с чем вернуться к территориальным образованиям невозмож­но. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения возвратиться к дореволюционному губернскому устройству Рос­сии на территориальной основе и к федерации национальных государств с преимущественными правами на территории ти­тульных наций и минимальными полномочиями Центра. В пос­леднем случае учитывалось, что из 89 субъектов Федерации бо­лее чем в 80 доля представителей нетитульных наций (главным образом, русских) составляет более половины населения, и ущем­лять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Феде­рального договора был заложен принцип учета интересов всех народов России, и это несколько снизило внутриполитическое напряжение в стране.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. по­ложило конец дискуссии по проблеме выбора основной формы государственного строительства и системы управления региона­ми. Принцип федерализма в его новой модификации сохранил свою роль в качестве нормативно-правовой базы организации Рос­сийского государства, системы государственной власти и управ­ления.
Рос­сийский федерализм не исключает запрет на выход субъектов из состава Федерации, вместе с тем провозглашает принцип сохра­нения целостности государства, который сочетается с правом са­моопределения народов, как это было записано в ранее действо­вавших советских конституциях. В этом зафиксировано еще одно из существенных противоречий государственного строительства наряду с «несимметричностью» федерации (11).
Соответственно системам власти в РФ организу­ются центры (уровни) государственного управления: общефеде­ральный и региональный — и муниципальное управление (мест­ное самоуправление). В Конституции РФ они не обозначены, рав­но как и нет понятий «система управления» или «система власти и управления». Отсутствие этих понятий в Основном Законе, по-видимому, объясняется тем, что его идейно-теоретический фун­дамент составляет либеральная концепция государства.
Принципиально важно подчеркнуть относительный (мягкий) характер разграничения предметов ведения и властных полномо­чий Федерации и ее субъектов.
«Мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, предос­тавленная Конституцией России возможность взаимной переда­чи части полномочий — «взаимное делегирование» полномочий — это одно из компромиссных положений, обусловленных переход­ным периодом, переживаемым страной, и незавершенностью про­цесса формирования российского федерализма. Его реализация, бесспорно, способствовала разрешению некоторых противоречий, возникших в последние годы между отдельными субъектами Федерации и Федеральным центром, но не сняла их полностью. Так, конституционный конфликт, возникший в свое время меж­ду Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя су­веренным государством и «субъектом международного права», был в определенной мере разрешен Договором о разграничении предметов ведения и полномочий. Но только в определенной. В любой момент конфликт может получить свое развитие. Действу­ющая Конституция Татарстана и его Договор с Российской Феде­рацией по сути узаконили статус Татарстана, приближенный к субъекту конфедерации.
Конституция РФ не сняла и не могла снять всех противоре­чий, связанных со становлением новой модели федерализма как формы устройства государственной власти и системы государствен­ного управления, однако она заложила правовую базу для даль­нейшего его совершенствования и обеспечения управляемости государством как единым целым. На действующей конституци­онной основе руководством государства разрабатывается полити­ка по созданию сбалансированной системы взаимных прав и от­ветственности Федерации и каждой ее составной части. Эта сис­тема предполагает (10):
обеспечение полного и безусловного осуществления функ­ций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;
перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;
законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;
политику дифференцированного (в зависимости от конкрет­ных условий) делегирования исполнительно-распорядитель­ных функций в сфере совместных предметов ведения орга­нам власти субъектов Федерации под их полную ответствен­ность;
реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рам­ках предметов совместного ведения программ и проектов, направленных на выравнивание социальных и экономичес­ких условий;
обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления.
Для выстраивания такой системы предстоит предпринять ряд шагов организационного, финансового и правового характера.
В частности, для сохранения и дальнейшего развития россий­ского федерализма исключительно важное значение имеет чет­кое взаимодействие региональных и местных властей. Поставле­на задача, чтобы соответствующие федеральные органы обеспе­чивали работникам своих территориальных подразделений усло­вия, гарантирующие их независимость от региональных и мест­ных властей. В то же время обязанностью органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправ­ления остается организационная помощь федеральным органам при осуществлении ими своих функций на местах.
Для таких целей разрабатывается твердо установленная про­цедура взаимодействия региональных и местных властей с тер­риториальными подразделениями федеральных структур.