Анализ формирования финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Содержание

Введение
Глава I. Цели и ограничения оказания финансовой помощи регионам
Глава II. Принципы и критерии финансовой поддержки регионов
Глава III. Совершенствование политики предоставления финансовой помощи
Заключение
Список использованной литературы

Анализ формирования финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Pmin — минимальное среди всех групп средневзвешенное значение удельных бюджетных расходов.
Приведенные к сопоставимым условиям собственные сред­недушевые, бюджетные доходы субъектов РФ Дпр рассчитывают­ся по формуле:
Дпр i = Ддуш i : ИБРi
где Ддуш i — собственные среднедушевые бюджетные доходы субъекта РФ;
ИБРi — индекс бюджетных расходов для данного субъекта РФ.
Расчет трансфертов проводится в следующей последователь­ности:
1) определяется субъект РФ с наименьшим значением при­веденных к сопоставимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;
2) рассчитывается объем средств, недостающих данному субъекту РФ для доведения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня следующего за них субъекта РФ;
3) полученное значение умножается на индекс бюджетных расходов и численность населения данного субъекта Российской Федерации;
4) полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР;
5) процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока рас­пределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;
6) уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.
Таким образом, формула расчетов трансфертов по региону имеет следующий вид:
Ti = (Д0 – Дпр i)  ИБРi 
где Ti — расчетный объем трансферта субъекту РФ (при условии, что Ti > 0);
Д0 — уровень приведенных среднедушевых бюджетных дохо­дов, до которого проводится выравнивание;
Дпр i — приведенные собственные среднедушевые бюджетные до­ходы данного субъекта РФ;
ИБРi — индекс бюджетных расходов для данного субъекта Россий­ской Федерации;
Чн i — численность населения данного субъекта РФ, используе­мая при расчете трансфертов.
Доля (в %) субъекта РФ, имеющего право на получение трансферта, в ФФПР рассчитывается как отношение расчетного трансферта к планируемому объему ФФПР.8
Следует отметить, что предоставление финансовой помощи терри­ториям регламентируется законодательно. В Бюджетном кодексе РФ зафиксирован ряд условий предоставления такой помощи.
Финансовая помощь из федерального бюджета на вырав­нивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюд­жету субъекта РФ предоставляется при условии подписания со­глашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федераль­ное казначейство Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации и муниципальное образо­вание — получатели финансовой помощи из федерального бюд­жета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспе­ченности —не имеют права: ставить государственных и муниципальных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета, в лучшие условия (оплата тру­да, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных и региональ­ных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы); предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ; предоставлять государственные гарантии субъекта РФ и местного бюджета и муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ и ме­стного бюджета.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Пере­чень, виды и количественные значения минимальных государст­венных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы мини­мальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Прави­тельством Российской Федерации.
Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стан­дартов при безусловном исполнении долговых обязательств. По­ка не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены рас­ходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться рас­ходы), не связанные с достижением минимальных государствен­ных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.
В Бюджетном кодексе РФ регламентируется предоставле­ние бюджетных ссуд субъектам РФ на финансирование кассовых разрывов. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обу­словленных сезонным характером затрат либо сезонным харак­тером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления ука­занных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца фи­нансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъ­екта Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ определят также права органов го­сударственной власти Российской Федерации при предоставле­нии финансовой помощи бюджету субъекта РФ. Уполномочен­ный орган государственной власти Российской Федерации впра­ве провести ревизию бюджета субъекта РФ — получателя фи­нансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюдже­та субъекта РФ проводится в обязательном порядке.
В последние десятилетия наиболее распространенной фор­мой предоставления финансовой помощи территориям стали субвенции. Это обусловлено не только ограниченностью финан­совых ресурсов, но и необходимостью более эффективного их использования на основе целевого предоставления и освоения денежных средств.
Предоставление территориям субвенций регламентируется законодательными актами. В Бюджетном кодексе РФ это отра­жено в гл. 16 (ст. 133, 136). В наибольшей степени вопрос о фи­нансовой помощи территориям в виде субвенций рассматривает­ся в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (от 15 июля 1992 г. № 3303-1).
В соответствии с законодательством действуют следующие условия выделения субвенций и ответственность за соблюдение этих условий.
1. Субвенции предоставляются для финансирования кон­кретных мероприятий. Использование субвенций не ведет к из­менению форм собственности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.
2. Орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование. Получатель субвенций обязан отчитаться об их использовании в установленном порядке9.
3. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее орга­ну. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Возврат субвенции или досрочное прекращение субвенционного финансирования осу­ществляются на основании решения органа, предоставившего субвенцию. Решение о возврате субвенции должно быть принято на позднее трех месяцев после получения отчетности об исполь­зовании субвенции или по истечении срока отчетности.
Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия соответствующего решения.
Субвенции могут быть текущие и инвестиционные.
Текущие субвенции вышестоящего бюджета предназначены для выравнивания условий финансирования за счет средств тер­риториальных бюджетов, закрепленных за ними общегосударст­венных социальных расходов. При этом к общегосударственным социальным расходам относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.
Инвестиционные субвенции из вышестоящего бюджета предна­значены для выравнивания условий финансирования за счет средств территориальных бюджетов закрепленных за ними об­щегосударственных капитальных вложений. К общегосударст­венным капитальным вложениям относятся капитальные вложе­ния на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории, подлежащие пер­воочередному бюджетному финансированию10.
Законом определены следующие порядок и условия предос­тавления текущих и инвестиционных субвенций из федерального бюджета.
1. Запросы органов представительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на получение текущих субвенций из федерального бюджета представляются в Федеральное Собрание и Министер­ство финансов РФ до 15 августа года, предшествующего очеред­ному финансовому году.
Министерство финансов РФ до 15 сентября года, предшест­вующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собрания РФ предложения об объеме текущих субвенций из федерального бюджета республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, го­родам Москве и Санкт-Петербургу и их распределении по стать­ям общегосударственных социальных расходов, закрепленных за соответствующими бюджетами.
Текущие субвенции из федерального бюджета, утвержденные Федеральным Собранием РФ, должны обеспечивать в республи­ках в составе РФ, краях, областях, автономной области, авто­номных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, имеющих право на их получение, объемы финансирования закрепленных за их бюджетами общегосударственных социальных расходов не ниже гарантированных Российской Федерацией нормативов.
2. Инвестиционные субвенции из федерального бюджета могут быть предоставлены республикам в составе Российской Федера­ции, краям, областям, автономной области, автономным окру­гам, городам Москве и Санкт-Петербургу, доходы бюджетов ко­торых согласно заключению Министерства финансов РФ недос­таточны для финансирования закрепленных за ними общегосу­дарственных капитальных вложений.
Заключения Министерства финансов РФ о возможности фи­нансирования за счет средств бюджетов развития республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга закрепленных за ними общегосударственных капитальных вложений представляются на рассмотрение Федераль­ного Собрания РФ в составе обосновывающих материалов к предложениям о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета.11
Глава III. Совершенствование политики предоставления финансовой помощи
Как показал опыт развития финансовых взаимоотношений федерального Центра с регионами во второй половине 1990-х гг., необходимым условием проведения разумной государственной политики в данной сфере стало изменение принципов финансирования «федеральных мандатов». Региональные бюджеты оказались перегруженными такими «мандатами», часто не обеспеченными источниками финансирования. Согласно проведенной Минфином России в 1998 г. инвентаризации, общий размер только наиболее крупных «федеральных мандатов» достигает 7,7% ВВП России, что составляет почти 60% доходов региональных бюджетов, при среднем уровне их фактического финансирования в 30%.
С 2000 г. формально расходы на реализацию трех основных «федеральных мандатов», установленных федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ, «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ, были включены в расчеты индекса бюджетных расходов при распределении средств ФФПР. Кроме того, в составе трансфертов были выделены целевые средства для частичного (примерно в объеме месячной потребности) софинансирования выплаты детских пособий.
Однако данный механизм не обеспечивал полного выполнения указанных законов. В силу различий в бюджетной обеспеченности и проводимой субъектами Федерации бюджетной политике уровень финансирования расходов, обусловленных этими законами, колебался в разных регионах от 100% до менее чем 5%. Такие большие различия неминуемо снижают эффективность федеральной социальной политики, разрушают единое социально-политическое пространство, усиливают социальную напряженность, размывают бюджетную ответственность федеральных и региональных органов государственной власти, ухудшают условия для управления бюджетами на региональном и местном уровнях.
В среднем по РФ уровень финансирования вышеуказанных законов (по совокупности исследуемых регионов) составил соответственно 39% по детским пособиям, 29% по закону «О ветеранах» и 21% по закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Как правило (и это можно отметить на представленных графиках), в большей степени выполняют свои обязательства по данным федеральным законам субъекты Федерации, обладающие значительным финансовым потенциалом (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Белгородская, Самарская области и др.) Однако эта закономерность проявляется не слишком явно. Возможность принятия органами государственной власти субъекта Федерации субъективного решения по финансированию или нефинансированию того или иного «федерального мандата» отрицательно сказывается на эффективности управления государственными финансами. Общим подходом к решению данных проблем должно стать поэтапное сокращение нефинансируемых «федеральных мандатов» путем их передачи на федеральный уровень (с выплатой средств либо непосредственно гражданам, либо предоставлением целевых субвенций/компенсаций региональным и местным бюджетам) и отмены (приостановления) норм федерального законодательства, не обеспеченных источниками финансирования12.
Переход к новому механизму финансирования «федеральных мандатов» начался с 2001 г. с двух законов – о детских пособиях и социальной защите инвалидов, – имеющих высокую социальную значимость, относительно надежную обеспеченность отчетными данными и оказывающих существенную нагрузку на региональные и местные бюджеты.
Распределение субвенций Фонда компенсаций между регионами проводится по двум направлениям: первое – это средства для выплаты пособий на детей и второе – для реализации федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
По первому направлению расчет субвенций проводится по числу детей в семьях с доходами ниже прожиточного минимума. При этом, в случае наличия необходимых данных, в расчете отдельно выделяются категории детей, на которых пособие выплачивается в повышенном размере.
Распределение субвенций на реализацию федерального закона «О социальной защите инвалидов…» между регионами проводится пропорционально числу лиц, подпадающих под его действие, с учетом факторов, удорожающих бюджетные расходы, оцененные при распределении трансфертов ФФПР
В Российской Федерации сложилось крайне неравномерное распределение финансовых ресурсов по территории. Примерно пятая часть совокупных налоговых доходов регионов поступает в бюджет единственного субъекта Федерации – г.Москвы. Около 2/5 налоговых доходов поступает в бюджеты «первой пятерки» регионов (включая Москву) с 14% населения и более половины – в бюджеты субъектов Федерации «первой десятки», где живет 27% населения. Именно эти, наиболее обеспеченные регионы, в основном и выигрывают от сложившейся достаточно высокой степени децентрализации налоговых доходов. В то же время на долю 50 наименее обеспеченных регионов, в которых проживает 28% населения, приходится менее 15% налоговых доходов. В условиях ограниченных финансовых ресурсов федеральный бюджет не может оказать им минимально необходимую финансовую поддержку. Объема финансовой помощи достаточно лишь для того, чтобы сократить разрыв между наиболее и наименее обеспеченными регионами с 25–30 раз не более чем до 3–4 раз.
Именно этим вызвана необходимость первоначального повышения централизации налоговых доходов, а затем – увеличения в тех же пропорциях объема финансовой помощи регионам, а значит и обеспечения выравнивания бюджетной обеспеченности регионов13.
Как показали расчеты, проведенные Центром фискальной политики, при дополнительной централизации финансовых средств и последующем их перераспределении через специальные фонды, аккумулирующие средства финансовой помощи региональным бюджетам, происходит значительное снижение в дифференциации субъектов Федерации по уровню бюджетной обеспеченности. Так, при увеличении доли доходов консолидированного бюджета страны с 50% до 60% и соответствующем возрастании средств финансовой помощи регионам из федерального бюджета отношение максимальной бюджетной обеспеченности регионов к средней по стране снижается с 4,3 до 3,5, минимальной бюджетной обеспеченности – повышается с 0,58 до 0,81, а вариация бюджетной обеспеченности снижается с 21,7 до 10,0. Аналогичное повышение централизации финансовых средств до 70% вызывает изменение трех указанных показателей до 2,6, 0,90 и 3,8.
Законодательным препятствием для проведения политики дополнительной централизации финансовых средств с целью повышения «выравнивающего» эффекта финансовой помощи регионам из федерального бюджета является не очень четко закрепленная в Бюджетном кодексе РФ искусственная пропорция «50 на 50» в разделении налоговых доходов, защищаемая немногочисленными, но наиболее экономически развитыми регионами. Абзац третий статьи 48 Кодекса гласит: «При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации».
Представляется целесообразным добавить к указанной фразе следующую формулировку: «…с учетом перераспределения средств между бюджетами разных уровней». В таком случае субъекты Федерации будут получать не менее (а реально – даже более) 50% бюджетных ресурсов, а федеральный Центр сможет более эффективно выполнять одну из своих ключевых функций – сглаживание сложившихся диспропорций в бюджетной обеспеченности регионов.
В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, безусловного выполнения федеральных расходных обязательств, повышения эффективности бюджетных расходов Правительству Российской Федерации надлежит предпринять действия по следующим направлениям.
1. Разработка и утверждение перспективного финансового плана на 2008 – 2010 годы. В нем должны быть раздельно отражены действующие и вновь принимаемые расходные обязательства Российской Федерации.
2. Новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов государственной социально-экономической политики и при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности.
3. Активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов.
4. Практический переход к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей. Особое внимание необходимо уделить формированию системы реальных и объективных индикаторов достижения администраторами бюджетных расходов поставленных целей и решения определенных задач.
5. Принятие нового федерального закона о государственных закупках, действие которого будет распространяться на все уровни публичной власти.