Формы территориального устройства.

Введение
1. Из истории политико-правового механизма организации
административно-территориальных отношений в Российской Империи и СССР
2. Политико-правовой механизм организации федеративных отношений
3. Унитарное государство
4. Конфедерации
Заключение
Литература

Формы территориального устройства.

Первоначально принимается проект Сталина. Однако, ознакомившись с материалами комиссии, Ленин встречается с вызванным в Горки Сталиным и убеждает его изменить параграф 1 проекта. В итоге появляются два проекта: ленинский и сталинский.
Сталин заявил, что позиция Ленина означает "национальный либерализм", он полагал, что ВЦИК РСФСР должен стать высшим органом в новом союзе. Тем не менее, понимая, что в результате вмешательства Ленина комиссия не примет его предложений, Сталин переработал свой проект и указал, что новая резолюция - лишь "несколько измененная, более точная формулировка" старой, которая "в основе правильная и безусловно приемлемая".
6 октября 1922 года Пленум ЦК одобрил позицию Ленина и принял на ее основе новую резолюцию. Таким образом, попытка Сталина объединения республик– автономизации не удалась. И это - один из переломных моментов в становлении советского государства и его конституционных норм. Ведь именно из этого положения будет отталкиваться законодатель, принимая тексты всех последующих конституции СССР, именно в это время закладываются федеративные принципы советского союза. С одной стороны принятие данных норм разрешило проблемы взаимоотношения республик, с другой стороны лидеры страны столкнулись со схожими национальными проблемами. В частности ЦК Грузии выступил за самостоятельное вступление в состав СССР (первоначально речь шла о Закавказской Федерации).
Как считают историки, Ленин был более гибким политиком, чем Сталин. Желая, видимо не менее Сталина, создания унитарного государства, он пытался придать ему привлекательную юридическую форму. Таким образом, и Ленин и Сталин поскорее стремились создать СССР при этом спорным вопросом оставалась форма государства.7
Декларация об образовании СССР и Договор об образовании СССР стали основой Конституции СССР 1924 г. Впрочем, помимо инерции, существовали и объективные причины для роста напряженности между центром и регионами.
В начале 1990-х годов Россия, хотя и именовала себя Федерацией, в действительности оставалась унитарным государством. Огромной страной по-прежнему управляли из одного центра. Неэффективность такого управления проявилась еще в советские времена, а после распада Союза она превратилась в анахронизм. Старые экономические связи между территориями разрушились, централизованная система управления ослабела, вся сфера хозяйственной деятельности фактически сосредоточилась в руках местных властей, хотя юридически они по-прежнему были лишены соответствующих полномочий. Нарастало недовольство регионов. Не только республики, но и русские края и области, прежде всего богатые сырьевые земли, добивались большей самостоятельности, особенно во внешнеэкономической деятельности.
В национальных республиках развивались массовые национальные движения, вожди которых могли вывести на улицы тысячи сторонников республиканского суверенитета. Энергию этих движений поначалу подчинили себе лидеры республик. Бывшая коммунистическая номенклатура (выходцы из этого слоя составляли большинство региональных лидеров) использовали эту энергию, дабы сохранить за собой власть, а политические неофиты вроде руководителя чеченского национального движения генерала Дж. Дудаева - для прихода к власти.
Развернувшаяся в 1992-1993 гг. борьба за власть между двумя "центрами силы" в России - президентом и парламентом - существенно ослабляла федерацию. В этом противоборстве обе стороны пытались заручится поддержкой региональных лидеров, а те в уплату за содействие требовали все больших привилегий для своих территорий.
Но уже к концу 1993 г. ситуация стала меняться. Прежде всего заметно понизился уровень активности национальных движений, выступавших с откровенно сепаратистскими лозунгами. Прошедшие в 1994 г. и позднее выборы в органы власти субъектов федерации показали, что и эти лозунги, и сами национальные движения почти полностью лишились поддержки населения.
2. Политико-правовой механизм организации федеративных отношений
     Федерация (от лат. federatiо - союз, объединение) - это сложное союзное государство, состоящее из государственных образований (штатов, кантонов, республик, земель и т.п.), обладающих определенной политической самостоятельностью в рамках распределения полномочий между общефедеральным центром и субъектами Федерации. Классическое возникновение федеративных государств осуществлялось "снизу" "вверх" через интеграцию ранее самостоятельных государственных образований в единое государство. Правда, инициатива "снизу" могла подкрепляться силовым воздействием: гражданская война в США (1861-1865 гг.), политика О. Бисмарка по объединению Германии.
Основными критериями федерации, по мнению П. Кинга, являются: (а) государство строится на территориальном представительстве; (б) это территориальное представительство имеет как минимум два яруса; (в) региональные единицы электорально и, возможно, другим образом включены в процедуру принятия решений в национальном центре и (г) основания подобного регионального представительства трудно поменять, т.е. такое представительство «укреплено».8
Федеральные конституции (в более редких случаях - договор) устанавливают степень самостоятельности субъектов Федерации. Отношения между центром и субъектами строятся на основе фиксации пределов самостоятельности ее субъектов в различных сферах и распределения полномочий: часть из них является исключительной компетенцией федерального центра, другая - субъектов Федерации, третья - совместной компетенции. Субъекты Федерации могут иметь собственные конституции, правовую и судебную систему, свои органы власти и управления, свое гражданство. В большинстве случаев члены федерации не имеют права одностороннего выхода из союза. Как правило, в таких государствах существует дополнительное разделение самой законодательной власти между двумя палатами парламента. Одна палата является органом представительства субъектов федерации, другая - органом общефедерального представительства. В Федеральном Собрании Российской Федерации эти функции соответственно выполняют Совет Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта (по одному от законодательного и исполнительного органа государственной власти), и Государственная Дума; в Федеративной Германии - Бундесрат и Бундестаг; в США - Сенат и Палата представителей.
Федерации создаются по различным признакам:
территориальному (административному) - Бразилия, Германия, США;
национальному (этнотерриториальному). По этому принципу строились теперь уже распавшиеся Федерации: СССР, Югославия, Чехословакия. История показала, что национальная федерация оказалась менее устойчивой, чем территориальная (административная).9
Наконец, федерация может представлять собой смешанный тип, сочетая в себе оба основания (современная Россия, Пакистан). Разнотипный характер Российской Федерации проявляется в наличии трех видов субъектов, что закреплено ст. 5 Конституции РФ: национальные республики, административно-территориальные единицы (край, область) и национально-территориальные единицы (автономный округ, автономная область). Субъектами Федерации являются Москва и Санкт-Петербург. Таким образом, из 89 субъектов Российской Федерации 32 субъекта представлены этническими образованиями, 57 - административными единицами (края, области, два города федерального значения).10
     Сложность федеративного построения России проявляется также в том, что один субъект Федерации (автономия) может входить в состав другого субъекта (область, край). Подобный принцип "два в одном" порождает комплекс экономических и административных проблем в сложносоставленных регионах (Тюменская область, Красноярский край и др.). На волне суверенизации 1990-х гг. резко обострилась проблема децентрализации подобных регионов, выразившаяся в желании автономий стать полностью самостоятельными и независимыми от областной (краевой) власти. В первую очередь, эти проблемы коснулись тех сложносоставленных субъектов Федерации, где наблюдается большой разрыв между субрегионами по основным показателям экономического развития и уровню жизни. Мировой же опыт, в том числе история последних лет существования СССР, показывает, что чрезмерная экономическая гетерогенность часто подпитывает сепаратизм более "богатых" (с точки зрения экономического потенциала) регионов.
     Ряд ученых выделяют симметричные и асимметричные федерации. Первая означает полное равноправие всех субъектов, вторая предполагает, в силу каких-либо причин (например, с целью погасить тенденцию к сепаратизму), предоставление отдельным субъектам более широких прав в области налоговой политики, в сфере внешнеэкономической деятельности и др. К подобным государствам относят Бельгию, Индию, Испанию, Малайзию, Пакистан и Россию.11
В Германии, например, федерализм практически стал официально признанной идеологией, тиражируемой в конституции, десятках нормативных актов, законов и закрепленных указами концепций.
Однако европейское толкование федерализма не столь однозначно, как принято считать в России при формулировании государственных проектов. Если в Великобритании говорят о федеральном правительстве, федеральной полиции и прочем как об атрибутах государственного единства, то в Германии - как о некоей политической технологии, позволяющей землям не утонуть в унитаризме, порождающем в ответ центробежные тенденции.
Концепция федерализма возникла на Западе в попытках разобраться в понятии "государственный суверенитет" при утрате исторических перспектив абсолютными монархиями, а затем - при формировании многомерной системы международных влияний, отчасти меняющих взгляд на суверенитет.12 Кроме того, федерализм стал попыткой преодолеть общий кризис государственности, которая не справлялась с насущными внутренними и внешними проблемами - "государства стали слишком маленькими, чтобы заниматься большими проблемами, и слишком большими, чтобы заботиться о малых делах".13
Изначально понятие "федерализм" означает просто децентрализацию власти на основе конституционных норм и межправительственных соглашений. Главные теоретические установки западной модели федерализма таковы:
1. Наличие гражданского общества (область общественного ограничивает сферу государственной власти, ограждая от вмешательство в некоторые аспекты частной жизни гражданина; государство постепенно превращается в одну из многих форм гражданских ассоциаций). Правительство обладает лишь правами, которые делегированы ему суверенным народом.
2. На каждом уровне сформированные правительства обрамляют тот или иной сегмент гражданского общества, образуя своеобразную матрицу, построенную на иных принципах, чем властная иерархия или олигархическая централизация. Структурная децентрализация с распределением властной нагрузки на различные единицы внутри матрицы.
3. Территориальное оформление любых форм соучастия во власти.
4. Полная федерализация всей территории с целью избежать периферизации отдельных автономизированных субъектов. Отсутствие доминирующего субъекта, угрожающего полномочиям остальных субъектов (наличие субъектов с относительно равной мощностью).
5. Наличие у населения федерации относительно близкой политической культуры, невраждебной федерализму.
6. Создание федеративных конструкций на основе широкого общественного согласия.
7. Использование системы соглашений для поиска баланса сотрудничества между сотрудничеством и конкуренцией центрального правительства и федерированных единиц.14
На Западе федерализм мгновенно исчезает с обострением политической ситуации, наступающей, например, в условиях войны.
Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.
Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. Конституционные положения в ФРГ, касающиеся указанного права субъектов федерации, страдают существенными недостатками. В Основном законе государства нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется.
Субъекты федерации в ФРГ участвуют в формировании общегосударственной, общефедеральной воли. Это участие прослеживается по трем институциональным направлениям: путем использования Бундесрата; активности в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях; через обращение с запросами в Конституционный суд. Вместе с тем конкретные формы участия субъектов федерации в формировании общегосударственной воли по указанным направлениям существенно различаются, в этом отношении по объему используемых полномочий субъекты в Германии не имеют определенного превосходства, как, например, в России.
В разграничении предметов ведения и полномочий, которое в значительной мере определяет особенности политико-правового статуса субъектов федерации ФРГ не отличается от других федераций. Там происходит выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия. В определении предметов ведения и полномочий субъектов федераций ФРГ придерживается остаточного принципа.
В целом круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации значительно шире, чем у германских земель. Последние, осуществляя большие административные полномочия, явно обделены полномочиями в сфере законодательства. В то же время целесообразно заимствовать некоторые элементы немецкого опыта и в этой сфере (например, институт рамочных предписаний для законодательства земель).
В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некоторые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Некоторые элементы немецкого подхода целесообразно заимствовать в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в России.15
В ФРГ как среди политиков, так и среди ученых распространена убежденность, что федерация является наилучшей формой государственного устройства для этой страны. Как отмечают немецкие специалисты, в целом можно наблюдать, «что силы, толкающие германский федерализм в унитарном направлении, ослабевают, в то время как силы, толкающие в другом направлении, возрастают».16 В Федеративной Республике Германия в настоящее время вряд ли найдется ответственный политический деятель или известный специалист в области политической науки, который призвал бы к переходу к унитарной форме государственного устройства. «Федерализм, - считает профессор Франкфуртского университета М. Боте, - выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся
многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций».17 По словам другого известного немецкого политолога и правоведа У. Мэннле, «федерализм - это в определенной степени судьба Германии».18
В законодательном плане в этой стране предусмотрены гарантии федеративного характера германского государства. Основной закон ФРГ запрещает внесение в него изменений, затрагивающих разделение федерации на земли. Это означает, что федеративная система не может быть заменена централистской системой даже путем конституционной поправки.
Итак, на примере Германии мы видим конструируемый, моделируемый характер федерализма. Известно, в Германии обсуждались проблемы укрупнения субъектов федерации (а значит, поиск наиболее оптимальных форм и рамок региональной политики).