Правовые формы управления государственным имуществом.

Оглавление
Введение
1.Общие положения об управлении государственным имуществом
1.1. Понятие и виды управления государственным имуществом
1.2. Нормативный аспект управления государственным имуществом
2.Современные формы управления государственным имуществом
2.1. Право хозяйственного ведения и оперативного управления как формы управления государственным имуществом
2.2. Право доверительного управления как форма управления государственным имуществом
Заключение
Список источников

Правовые формы управления государственным имуществом.

Между тем построение системы органов по управлению имуществом должно базироваться на принципах:
1) самостоятельность организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью;
2) взаимный учет интересов при осуществлении управления;
3) участие в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот;
4) делегирование полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью.
Организационно обеспечить исполнение этих принципов можно, выделив в составе региональных комитетов отделы по управлению федеральной собственностью, подчиняющиеся по вопросам своей деятельности также Министерству имущественных отношений (двойное подчинение), либо разработав примерное соглашение о делегировании управленческих полномочий. Кроме того, в свете последних актов Президента РФ необходимо учитывать созданные федеральные округа, представляющие собой так или иначе дополнительный уровень власти. Конечно, решить все поставленные вопросы на уровне Положения об отдельно взятом министерстве невозможно. Проблемы организационного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов имеют актуальность и в других областях. Поэтому их комплексное решение видится на уровне ФЗ о федеральных органах исполнительной власти.
2. Современные формы управления государственным имуществом
2.1. Право хозяйственного ведения и оперативного управления как формы управления государственным имуществом
На праве хозяйственного ведения имущество принадлежит государственным и муниципальным унитарным предприятиям, которые владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, определяемых Гражданским кодексом и иным действующим законодательством (ст.294-295 ГК РФ). Государственное предприятие владеет чужим имуществом, собственником которого является государство. Собственник государственного имущества имеет в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственных (муниципальных) предприятий, следующие права:
1) решает вопросы создания, реорганизации и ликвидации предприятия;
2) определяет предмет и цели его деятельности;
3) назначает директора (руководителя) предприятия;
4) осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества;
5) получает часть прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Права государственных предприятий в отношении имущества, принадлежащего на праве хозяйственного ведения, ограничены законом. Предприятие не вправе без согласия собственника распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом: продавать его, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться им (п.2 ст.295 ГК РФ). Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Собственник вправе контролировать порядок использования имущества предприятия, поскольку государственное предприятие имеет специальную правоспособность, т.е. действует только в соответствии с целями, изложенными в его уставе, и поэтому распоряжается закрепленным за ним имуществом исключительно в соответствии с целевым назначением имущества, определенным при его передаче, либо уставом предприятия.
На праве оперативного управления имущество принадлежит казенным предприятиям, являющимся разновидностью государственных унитарных предприятий (ст.115 ГК РФ), а также учреждениям в отношении закрепленного за ними имущества (ст.296 ГК РФ). В отличие от унитарных и казенных предприятий учреждение может быть как государственной, так и негосударственной организацией, поскольку собственником учреждения может быть любое лицо (ст.120 ГК РФ).
Предприятия и учреждения, имеющие имущество на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются им в ограниченных пределах:
1) в пределах, установленных законом,
2) в соответствии с целями своей деятельности,
3) в соответствии с заданиями собственника,
4) в соответствии с назначением имущества.
Права казенных предприятий и учреждений ограничены законодательством в большей степени, чем права унитарных предприятий. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника, а самостоятельно может распоряжаться лишь производимой им продукцией, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (ст.297 ГК РФ). Учреждение также не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (ст.298 ГК РФ). Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, имеет широкие права. Он вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п.2 ст.296 ГК РФ).
Особое внимание надо обратить на то, что плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, являются собственностью собственника предприятия (учреждения) и поступают лишь в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения (п.2 ст.299 ГК РФ).
Следует обратить внимание на то, что вещные права государственных и муниципальных предприятий подлежат защите наравне с правом собственности, в том числе и от незаконных действий самого собственника (ст.305 ГК РФ).
Кроме этого, необходимо остановиться на рассмотрении Федерального закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях» (далее – Закон), который придает новую жизнь этому правовому институту.
Дело в том, что казенное предприятие за рубежом (во Франции, Германии и др. странах) – это специализированное подразделение государственного органа управления (министерства или иного ведомства), правда, обладающее отдельным, «дополнительным» или «присоединенным» бюджетом (budget – annexe, annexed budget) и самостоятельной, собственной отчетностью. Но в гражданском обороте участвует не само предприятие, а административная структура, в состав которой оно входит. Министерство или иное ведомство приобретает права и обязанности, несет полную гражданско-правовую ответственность по своим обязательствам, связанным с хозяйственной деятельностью подведомственного казенного предприятия.
Не вдаваясь в особенности трактовки казенного предприятия по российскому и зарубежному праву, подчеркнем, что согласно Закону права собственника имущества федерального унитарного предприятия от имени РФ осуществляют органы государственной власти РФ. В отличие от ГК РФ (п.7 ст.114) Закон запрещает унитарному предприятию «размножаться», т.е. создавать дочерние унитарные предприятия, передавая им свое имущество. С этой же целью Закон запрещает создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности РФ, субъекта РФ или муниципальных предприятий.
Особого внимания заслуживают нормы п. 2 ст. 20 Закона, в соответствии с которыми правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности РФ, не могут быть переданы субъекту РФ или муниципальному образованию. Хотя эти нормы формально не противоречат положениям ст.78 Конституции РФ о возможности передачи государственными органами РФ осуществления части своих полномочий органам государственной власти субъектов РФ, они все же не совсем соответствуют либеральному духу Основного закона, которым пронизаны положения Конституции РФ о собственности и правах собственника.
Закон требует также, чтобы ликвидация унитарного предприятия осуществлялась посредством его прекращения без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Это значит, что право управления федеральной собственностью, закрепленной за ликвидируемым предприятием, вновь возвращается к Правительству РФ или иному уполномоченному федеральному государственному органу.
2.2. Право доверительного управления как форма управления государственным имуществом
Говоря о праве доверительного управления, необходимо сказать о том, что это второй случай, когда ГК РФ буквально использует выражение «управление имуществом».
В отличие от правового института хозяйственного ведения и оперативного управления доверительное управление федеральной собственностью пока не получило практического воплощения в российской экономике. Сама трактовка доверительного управления как обязательственного права остается спорной1.
Согласно п. 4 ст. 209 ГК РФ, собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на имущество к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица. Таким образом, Гражданский кодекс РФ 1994 г. в своей важнейшей ключевой статье 209 – о содержании права собственности – закрепил право доверительного управления имуществом. Передача имущества в доверительное управление – это форма осуществления собственником своего права распоряжения.
Договор о доверительном управлении, как и любой договор о распоряжении имуществом, выражает диалектическую взаимосвязь абсолютного права собственности и обязательственного права доверительного управления. Согласно ст. 1012 ГК РФ, по договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление. Глава 53 ГК РФ установила общие правила передачи имущества в доверительное управление. В настоящее время существует свыше 400 нормативных и индивидуально-правовых актов федерального уровня, где право доверительного управления имуществом так или иначе находит свое применение и регламентацию в отношении специальных форм и способов управления чужим имуществом. Особое место занимают следующие блоки законодательства в сфере предпринимательства о доверительном управлении:
1. Законодательство (в сфере промышленного капитала) об управлении пакетами акций приватизированных предприятий, на которые сохраняется право собственности государства.
2. Законодательство (в сфере финансового и фондового капиталов) об инвестиционных фондах, инвестировании накопительной части трудовых пенсий, банках и ценных бумагах.
3. Законодательство (в сфере корпоративного капитала), где не говорится прямо о доверительном управлении, но где доверительное управление имуществом может быть применено; оно затрагивает область корпоративного права, управления имуществом финансово-промышленных групп, внешнее и конкурсное управление имуществом несостоятельных лиц и пр.
Период современного экономического развития можно охарактеризовать как период крупномасштабной, конструктивной и нарастающей интеграции хозяйственных связей, ибо две крайности – плановая экономика, с одной стороны, и микроэкономическая конкурентная антагонистическая стратегия маленькой фирмы, с другой стороны, – в равной степени перестали удовлетворять потребностям современного общества. Интегративные экономические системы сегодняшнего дня являются весьма подвижными и гибкими. Они успешно сочетают в себе властные начала прежних хозорганов (особенно в отношениях между Правительством РФ и крупнейшими промышленными организациями) и вещно-эквивалентный, имущественно-стоимостный характер рыночного товарооборота. Особого внимания заслуживает реструктуризация хозяйственных связей в доминирующих отраслях промышленности: угольной, газовой, пищевой, нефтяной, лесной, агропромышленном комплексе. Именно в этих областях институт доверительного управления имуществом нашел широкое применение и призван сыграть свою обновляющую роль.
Создание финансово-промышленных, финансово-коммерческих, промышленно-коммерческих объединений требует анализа взаимосвязей между ними и тех правовых механизмов, которые могут быть применены в данной области. Доверительное управление имуществом – гибкая и универсальная правовая форма, с помощью которой эти связи могут опосредоваться. В процессе реструктуризации промышленности доверительное управление играет свою решающую интегративную роль в установлении равновесия политико-экономических интересов, а также во взаимодействии финансового и промышленного капиталов.
Появлению доверительного управления имуществом непосредственно предшествовала приватизация. Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» положил начало процессу реструктуризации госпредприятий, перевода российской промышленности из государственной собственности в частную, развитию не просто хозяйственного, а коммерческого расчета.
В п. 6 Указа Президента РФ № 721 говорилось о том, что Российскому фонду федерального имущества рекомендовано передавать на договорной основе находящиеся в его владении пакеты акций (до момента их перехода в соответствии с планами приватизации) в доверительное управление (траст) физическим и юридическим лицам. В соответствии с положениями названного Указа Президента РФ доверительными управляющими могли быть только лица, которые имели статус, отвечающий требованиям ст. 9 Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», предъявляемым к покупателям государственного имущества.
В 1990-х годах хозяйственный расчет был заменен коммерческим расчетом, что напоминало период нэпа (период 1920-х годов), когда Советское государство попало в водоворот проблем, связанных с управлением стихийно национализированной собственностью.
Проблемы 1990-х годов были вызваны, напротив, стихийной и ускоренной приватизацией, к которой большинство управленцев не были готовы ни профессионально, ни психологически. В правовом смысле коммерциализация была отождествлена с преобразованием государственных предприятий, их подразделений в акционерные общества. Позднее, на базе этих документов, был принят ряд нормативных документов, регламентировавших приватизацию в отдельных отраслях промышленности. Практически во всех этих актах речь шла о перестройке, реструктуризации, реорганизации управления прежней государственной промышленностью, об управлении собственностью в условиях рынка.
Первоначально публичные органы (Правительство РФ, МВД РФ) стремились напрямую контролировать хозяйственную деятельность новоявленных акционерных обществ в стиле управления госорганами государственными предприятиями. Например, п. 8 Указа Президента РФ от 5 ноября 1992 г. № 1333 содержал правило о том, что совет директоров РАО «Газпром» формируется непосредственно Правительством РФ и включает в себя представителей государственных органов управления, которые являются уполномоченными по управлению акциями, находящимися в государственной собственности. Отсюда следовало, что государственные должностные лица непосредственно управляли деятельностью коммерческой организации.
В 1995 г. было принято Постановление Правительства РФ «О передаче в доверительное управление Министерству внутренних дел РФ акций закрытого акционерного общества «Пушкинская, 10», находящихся в федеральной собственности. В соответствии с этим Постановлением Правительство РФ передало в доверительное управление МВД РФ (публичного государственного органа) акции коммерческой организации.
Оба этих случая (участие в управлении коммерческой организации государственных служащих и управление государственным органом акциями коммерческой организации) свидетельствуют о том, что вначале было немало путаницы в сфере различения публичных и частных отношений, ибо товаропроизводитель планового хозяйства привык к непосредственным командам из центра и не приспособился к своему автономному статусу коммерческой фирмы. Такая «оболочка» была глубоко ему чужда.
Однако в 1995 и 1996 гг. и позднее был принят ряд нормативных актов, где были корректно расставлены все акценты в области различения публичных и частных отношений. Акты затрагивали в основном сферу промышленности, сельского хозяйства, научно-исследовательской деятельности, а также фондового рынка. Особо следует подчеркнуть тот факт, что законодатель неслучайно прибег к модели доверительного управления в целях разграничения публичной и частной сфер деятельности.
Гражданский кодекс РФ запретил государственным органам непосредственно выступать в качестве доверительного управляющего чьим бы то ни было имуществом. Это частный случай общего запрета заниматься предпринимательской деятельностью, адресованный государству и государственным органам. Согласно ст. 1015 ГК РФ, имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственным органам или органам местного самоуправления. В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" закреплено правило о том, что государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. В том же Законе содержится ограничение, связанное с государственной службой, которое заключается в запрете для госслужащего заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членом органа управления коммерческой организации. Эти правила способствовали утверждению частноправовой природы доверительного управления имуществом, сопровождали процесс разделения публичной и частной сфер деятельности и способствовали уточнению правового статуса государственного служащего.
Преемственность между процессом приватизации и процессом передачи в доверительное управление стратегически значимого имущества обеспечил Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации». В этом Указе говорилось следующее: «В целях обеспечения эффективного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, постановлено: установить, что передача в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, осуществляется по итогам конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями, проводимого по решению Правительства РФ». Эти решения принимались в соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 «О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями» и в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 января 2003 г. № 44 «О порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»).
В договоре доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, должны предусматриваться, в частности, следующие условия:
а) доверительный управляющий не имеет права распоряжения переданными ему акциями;
б) голосование доверительного управляющего по переданным ему акциям письменно согласовывается с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством России, по вопросам:
– реорганизации и ликвидации акционерного общества;
– внесения изменений и дополнений в учредительные документы акционерного общества;
– изменения величины уставного капитала акционерного общества;
– совершения крупной сделки от имени акционерного общества;
– принятия решения об участии акционерного общества в других организациях;
– эмиссии ценных бумаг акционерных обществ;
– утверждения годовых отчетов.