Понятие, гарантии местного самоуправления в РФ.

Введение
Глава 1. Понятие и классификация местного самоуправления в РФ
1.1. Понятие местного самоуправления
1.2. Истоки становления местного самоуправления в РФ
1.3. Функции и принципы местного самоуправления в РФ
Глава 2. Система гарантий местного самоуправления
2.1. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность
2.2. Гарантии, обеспечивающие финансовую и экономическую самостоятельность
2.3. Судебная и иные формы защиты (охраны) местного самоуправления
Заключение
Библиография

Понятие, гарантии местного самоуправления в РФ.

Каждое вече выполняло строго определенную функцию. Так, наряду с избирательной функцией, вече решало и другие задачи, связанные с обустройством вверенных территорий. Все органы местного самоуправления действовали на основании закона, установленного всенародным вече республики. Вече республики принадлежало право избрания высших должностных лиц, утверждения и отмены законов, объявления войны и мира, определения размеров налогов с населения, строительства городов, крепостей, церквей. Таким образом, самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, построенную на основе непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов.
Подобных демократических систем управления не было в то время ни в одном государстве. Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV века и было ликвидировано в процессе централизации государственной власти Иваном Грозным.
В соответствии с Указом Петра I от 10 марта 1702 года в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые управляли уездом совместно с воеводой. Более того, воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с этими советами.
В 1720 году Петром I реорганизовано городское самоуправление. Были созданы городские магистраты, которые являлись коллегиальными учреждениями, состоящими из президента, 2-4 бурмистров и 2-8 ратманов. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии и цехи. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но последние принимали участие в их образовании.
1 января 1864 года Александром II утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, на которые возлагались следующие задачи: заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении церквей); управление делами местного страхования имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.
Избирательная система основывалась на имущественном, в значительной мере – сословном, началах. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии (группы): уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ.
Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание. Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, а при возникновении чрезвычайных обстоятельств и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная, губернская), председателя которой утверждал губернатор.
Деятельность земских учреждений замыкалась на решении местных хозяйственных дел. Им удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли большую роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.6
Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, пришедшие к власти в результате известных исторических событий 1917 года, первоначально разрабатывали модель самоуправляемого бесклассового общества нового типа. В частности, предполагалось, что государственное управление народом будет осуществляться непосредственно самим народом.
Однако, децентрализация власти, относительная самостоятельность и независимость местного самоуправления противоречили практическим задачам государства диктатуры пролетариата. На практике государственная политика приобрела ярко выраженный централизованный характер.
Старые органы местного самоуправления были ликвидированы и созданы новые – Советы. В основу деятельности Советов был положен принцип единства системы государственной власти – строгое подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Несмотря на формальное провозглашение самостоятельности и инициативности местных органов, указанные принципы так и не были притворены в жизнь.
Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производства. Исполнительно-распорядительными органами местных Советов являлись избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты, которые находились в двойном подчинении. С одной стороны – местным Советам, которые их формировали, а с другой – вышестоящим Советам.
В течение всего советского периода местные Советы выступали как звенья единой государственной системы управления. Негосударственная природа местных Советов отрицалась, а термин «местное самоуправление» применялся исключительно для характеристики организации власти в буржуазных государствах. Вместо него появился термин «социалистическое самоуправление», под которым понимался социальный феномен, охвативший все сферы общественной жизни. 7
Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 года, затронули и систему организации местной власти.
9 апреля 1990 года принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и народного хозяйства СССР». Он определил основные направления развития местных органов, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР и РСФСР. Согласно Закону 1990 года провозглашалось осуществление местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц. При всем своем несовершенстве, Закон открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.
Следующим шагом стал Закон 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». Именно на его основе начался процесс реформирования местных органов, создание системы местного самоуправления в России. Местное самоуправление было определено как система организации граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, местных особенностей и традиций. Соответственно, свое законодательное закрепление получили такие ключевые принципы местного самоуправления, как самостоятельность и ответственность.
Формирование местного самоуправления осуществлялось на основе сложившейся системы местных Советов. На смену исполнительным комитетам пришли местные администрации. Однако, сохранялось двойное подчинение местных Советов, включая право вышестоящих Советов на отмену решений нижестоящих.
Вместе с тем, согласно Закону 1991 года органы местного самоуправления наделялись компетенцией, которая могла быть изменена исключительно законом. Республики получили право принятия своих законов о местном самоуправлении, а городские и районные Советы – уставов.
В развитии Закона 1991 года в процессе реформирования местного самоуправления существенную роль сыграли Указы Президента РФ 1993 г.: О поэтапной конституционной реформе в РФ; О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ; О реформе местного самоуправления в РФ. Согласно Указам Президента РФ появился глава местного самоуправления. Кроме того, было установлено право глав местного самоуправления и должностных лиц местной администрации быть членами представительного органа местного самоуправления. По существу, властный приоритет на местном уровне был прочно закреплен за администрацией.8
31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции РФ 1993 года. Принятие Конституции РФ 1993 года стало отправной точкой в формировании демократической системы организации местного самоуправления в России.
1.3. Функции и принципы местного самоуправления в РФ
Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, требует широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей.
Можно выделить следующие основные формы обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления: 1) учреждение печатного издания муниципального образования; 2) создание муниципальной информационной службы; 3) проведение регулярных встреч выборных лиц местного самоуправления; 4) проведение публичных слушаний; 5) проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам, предполагаемых к решению органами местного самоуправления; 6) создание совещательных органов из лиц, представляющих интересы отдельных групп населения и обладающих собственными механизмами доведения информации до жителей.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»9 установлен перечень вопросов местного значения, который не может быть изменен иначе, как посредством изменения или дополнения именно данного Федерального закона. Такой принцип правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения является новеллой в российском законе, поскольку ранее можно было изменить перечень предметов ведения местного самоуправления любым отраслевым федеральным законом или законом субъекта РФ.
Как показала практика, это привело к тому, что перечень предметов ведения местного самоуправления настолько расширился, что органы местного самоуправления стали исполнять на 95% государственные полномочия за счет средств местного бюджета, а не собственные, исходящие из правовой природы статуса местного самоуправления.10
Принцип правового регулирования полномочий органов местного самоуправления позволяет закрепить единый источник финансирования реализации полномочий этих органов по решению вопросов местного значения.
Решение вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета. При этом федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это могут быть средства федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и др. При этом ни федеральным законом, ни законом субъекта РФ объемы расходов из местных бюджетов определены быть не могут.
Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к числу наиболее острых. Необходимость указанного соответствия является одним из требований к организации местного самоуправления, установленных в Европейской хартии местного самоуправления.11
В РФ в течение последнего десятилетия существовала практика принятия законов, предусматривающих наличие нефинансируемых обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ.
Общими направлениями решения данной проблемы стали:
а) формирование налоговой базы каждого из уровней власти за счет налоговых источников, содействие развитию которых может быть осуществлено в рамках деятельности органов соответствующего уровня власти;
б) пересмотр законодательства о льготах в целях: изменения статуса льгот как одного из источников дохода, в механизм поддержки лиц, социально слабо защищенных, повышения адресности льгот; перевода льгот в преимущественно денежную форму; установления, что льготы финансируются за счет бюджета того уровня публичной власти, органы которого издали акт о введении льгот;
в) расширение возможностей обеспечения решения вопросов местного значения не путем использования средств местного бюджета и иной муниципальной собственности, а путем создания условий для решения соответствующих вопросов через рыночные механизмы.
Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязях друг с другом, образуя систему местного самоуправления в РФ.
Согласно статьи 20 Закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Органы местного самоуправления могут отказаться от исполнения государственных полномочий при наличии следующего юридического факта: признания в судебном порядке несоответствия федеральных законов или законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов требованиям ст. 19 Закона.12
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий при наличии следующих юридических фактов: 1) в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; 2) в пределах своей компетенции. Кроме того, они вправе осуществлять контроль за исполнением изданных нормативных правовых актов.
Глава 2. Система гарантий местного самоуправления
2.1. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность
Конституцией РФ в ст. 12 установлено, что в РФ "признается и гарантируется местное самоуправление", что дает основания для вывода - наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя РФ.
Государственные гарантии местного самоуправления можно разделить на три группы:
1) создающие условия для осуществления местного самоуправления;
2) направленные на недопущение или пресечение деятельности, препятствующей осуществлению местного самоуправления;
3) обеспечивающие право местного самоуправления защищать свои интересы.13
К первой группе государственных гарантий относятся:
- формирование законодательной базы о местном самоуправлении;
- установление обязанности выплаты компенсации местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
- разработка государственных образовательных стандартов и организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований;
- формирование совещательных органов при государственных должностных лицах по проблемам местного самоуправления;
- разработка государственными органами и содействие разработки иными структурами методических материалов по порядку решения вопросов местного значения, реализации иных полномочий органами местного самоуправления.
Ко второй группе государственных гарантий относятся: