Административная реформа: причины, основные идеи, попытка реализации

Введение
1. Предпосылки проведения административной реформы в России
2. Основные элементы административной реформы
2.1. Идентификация избыточных функций
2.2. Упразднение избыточных функций
2.3. Структура и система органов исполнительной власти
2.4. Защита от появления новых избыточных функций
3. Реализация административной реформы в России
3.1. Цели и задачи административной реформы
3.2. Проблемы реализации административной реформы в России
Заключение
Список литературы

Административная реформа: причины, основные идеи, попытка реализации

2) сокращение масштаба исполнения функции;
3) передача функции участникам рынка;
4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;
5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;
6) передача функции на аутсорсинг;
7) придание функции процессуального характера.
Ликвидация функции означает исключение указанной функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения либо прекращение исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.
Для нескольких сложных и масштабных функций, при исполнении которых задействовано значительное число государственных служащих, одного их исключения из нормативных правовых актов будет недостаточно. Ликвидация таких функций должна проходить поэтапно. Понадобятся организационные мероприятия, связанные с сокращением численности государственных служащих, их переобучением, высвобождением имущества, решением финансовых вопросов.
Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции. В остальной части функция признается необходимой. Так, функция органа исполнительной власти по регистрации внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению масштаба исполнения за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.
Передача функций участникам рынка означает либо полный отказ государства от исполнения функции с возможностью ее осуществления участниками рынка, либо передачу государственных функций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям, под контролем государства.
Полный отказ государства от функций имеет место в тех случаях, когда они имманентно присущи участникам рынка, закреплены за ними гражданским законодательством и не нуждаются в государственном регулировании. В основном это относится к государственным услугам либо несвойственным государству функциям.
Передача функций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям и под контролем государства, необходима в случае, если указанные функции имеют в качестве адресата неопределенный круг лиц, не содержат в себе властных полномочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка. Для их исполнения необходимо подтвердить свою специальную компетентность в сфере технического регулирования, науки, техники, ремесла, искусства, определенной профессии. Примерами таких функций могут быть функции по подтверждению соответствия, сертификации, лабораторным испытаниям, исследованиям, экспертизе, проведению аттестации, экзаменов и т.п.
Передача функций саморегулируемым организациям возможна в тех случаях, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет риск нанесения ущерба правоотношениям в данной сфере. Типичные функции, передаваемые саморегулируемым организациям, - проверка компетентности участников рынка (аттестация, сертификация, квалификационные экзамены), контроль за участниками рынка (проверки качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности), выработка стандартов качества оказываемых услуг; создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфере правоотношений. Общие требования к саморегулируемым организациям будут закреплены федеральным законом.
Передача функции на минимально необходимый уровень власти исходя из принципа субсидиарности происходит в случае, если функция не относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальном уровне. Так, если не доказано иное, большинство надзорных функций федеральных органов исполнительной власти, не относящихся к исключительному предмету ведения Российской Федерации, могут быть переданы на региональный и муниципальный уровень (архитектурно-строительный надзор, лицензирование ряда видов деятельности, надзор на потребительском рынке и т.п.). При этом бремя доказательства необходимости реализации функции на федеральном уровне должно возлагаться на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функцию.
Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка. Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет внедрить наилучшую практику осуществления административно-управленческих процессов, эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, расширить возможности внедрения новых услуг, сократить число административного и управленческого персонала, что приводит к существенной экономии бюджетных средств.
Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IT. Властные функции не могут быть переданы на аутсорсинг.
Придание функции процессуального характера означает ликвидацию избыточности государственного регулирования, которое возникает при отсутствии четких оснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения. Такой способ устранения избыточности функции характерен прежде всего для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов.
В настоящее время Правительственной комиссией по административной реформе подготовлен перечень актов (федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации), которые необходимо изменить, чтобы упразднить избыточные функции.
2.3. Структура и система органов исполнительной власти
Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать:
1) специализацию органов исполнительной власти;
2) организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт;
3) внутреннюю управляемость исполнительной власти;
4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.
Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в нестратегических акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.
Федеральные службы должны осуществлять контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение - реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством Российской Федерации, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.
Федеральные агентства специализированы на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.
Функциональная специализация исключает конфликт между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.
При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой - соподчинением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту Российской Федерации, и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.
Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30. Предстоит принять типовой регламент федерального органа исполнительной власти и регламенты исполняемых функций.
2.4. Защита от появления новых избыточных функций
Создание механизмов предотвращения появления новых избыточных функций включает в себя законодательные и административные меры.
Порядок принятия решений о введении новых функций государственного регулирования, действующий в настоящий момент, является внутренним делом ведомства и Правительства. Участники рынка, граждане не имеют возможности оперативно до введения новой функции влиять на принятие решения о целесообразности ее осуществления, высказывать экспертное мнение как равноправные участники процесса. Это приводит к тому, что новые функции вводятся без проведения всесторонней независимой оценки на предмет их целесообразности и эффективности, что способствует появлению избыточных неэффективных функций, а также установлению неоправданных административных барьеров.
Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появление нецелесообразных и неэффективных функций органов власти, является закрепление федеральным законом многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в социально-экономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике и США.
Важным элементом совершенствования механизма реализации функции является закрепление процедур исполнения необходимых функций в административных регламентах - нормативных правовых актах, содержащих последовательность действий (деловых процессов) органов исполнительной власти, должностных лиц при осуществлении функций, объем их прав, полномочий и обязанностей, сроки осуществления каждого действия, варианты поведения граждан и организаций как адресатов функций, порядок обжалования действий государственных органов гражданами и организациями. Это позволит обеспечить прозрачность осуществления функций для граждан и организаций, регламентировать деятельность органов исполнительной власти, устранит необоснованную дискреционность при принятии решений, обеспечит лучший контроль за деятельностью должностных лиц со стороны как руководителя государственного органа, так и гражданского общества. Общие требования к административным регламентам, содержание административных регламентов, их виды, включая электронные административные регламенты, порядок их принятия необходимо закрепить в федеральном законе. Каждый конкретный административный регламент органа исполнительной власти следует утверждать актом Правительства Российской Федерации, а по органам исполнительной власти, подведомственным Президенту Российской Федерации, - актом Президента Российской Федерации.
Обеспечение информационной открытости власти - самостоятельная задача в рамках административной реформы. Ее решение позволит не только добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти. Для этого необходимо принять значительный массив нормативных правовых актов, основу которого составят Федеральные законы "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и "О служебной тайне", а также создать открытые и доступные информационные ресурсы государственных органов исполнительной власти и обеспечить их постоянный мониторинг на предмет полноты и транспарентности.
В рамках первого из названных Законов закрепляется механизм раскрытия органами исполнительной власти открытой информации в системах общего пользования и предоставления информации по запросам граждан исходя из принципа доступности любой информации, кроме закрытой, а также перечень обязательной к публикации информации, содержащий в себе основные решения и действия государственного органа. Второй Закон устанавливает процедуру закрытия информации с ограниченным доступом.
Реализация указанных Законов требует создания открытых и доступных информационных ресурсов органов исполнительной власти, изменения принципов работы государственных органов с информацией, а также возложения на один из федеральных органов исполнительной власти функции организации мониторинга открытости исполнительной власти по утвержденной Правительством Российской Федерации методике.
Предполагается, что к концу 2005 года доля законодательных актов, разработанных с участием структур гражданского общества в соответствии с требованиями открытости, будет составлять 20%, к концу 2008 года - 50%, к концу 2010 года - 90% от общего числа разрабатываемых законодательных актов5.
Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг служит цели гарантирования получения гражданином услуг заданного качества в минимально необходимый для этого срок, в условиях комфортности и доступности. Общие требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов качества, порядок компенсации гражданам и организациям в случае оказания услуг ненадлежащего качества, порядок разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, принципы их финансирования должны быть закреплены в Федеральном законе "О стандартах качества государственных услуг", а стандарты качества конкретных государственных услуг - утверждены актами Правительства Российской Федерации.
3. Реализация административной реформы в России
3.1. Цели и задачи административной реформы
Административная реформа в России началась со времени издания Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" и Постановления Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы". Указанными нормативными правовыми актами был заложен концептуальный правовой фундамент преобразований в сфере государственного управления.
Вместе с тем фактически задел административной реформе был дан в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2001 г. Внимание реформированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти было уделено Президентом России и в последующих Посланиях парламенту в 2003 – 2005 г.г.
В 2003 - 2005 гг. административная реформа практически осуществлялась по следующим направлениям6:
- оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;
- реформирование государственной службы;
- совершенствование управленческих процедур;
- создание административной юстиции.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В то же время на практике была реализована лишь часть мероприятий административной реформы, а по ряду приоритетных направлений работы и не начинались. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях, для государственно-управленческой деятельности с принципиально новым содержанием.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, а также План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, разработанные Минэкономразвития России по поручению Правительственной комиссии по проведению административной реформы.
Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются7:
повышение качества и доступности государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей предполагается решение следующих задач:
внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
В результате реализации мероприятий административной реформы в 2006-2008 годах предполагается рост удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации по основным международным рейтингам эффективности государственного управления.
3.2. Проблемы реализации административной реформы в России
Реформирование управления - задача не только российская. Целый ряд стран проводит административные реформы. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога.
В силу разных причин административная реформа в России началась без полноценной опоры на достижения юридической науки. А перенос без адаптации отдельных оторванных от "родной" почвы зарубежных идей в российское правовое поле, без органичного встраивания их в отечественную правовую систему не приводит к достижению тех целей, ради которых проводились преобразования.