Место и роль собственной его императорского величества канцелярии в системе высших органов управления николаевской России

ВВЕДЕНИЕ
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
Глава1. Правительственный аппарат в России, его функции и сущность.
Глава 2. Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Ее структура и направление деятельности.
Глава 3. III Отделение собственной Его Величества канцелярии
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Место и роль собственной его императорского величества канцелярии в системе высших органов управления николаевской России

Существенным было имевшееся у министерств право личного (всеподданнейшего) доклада императору. Четкой юридической базы под собой оно, впрочем, не имело.
Однако уже в царствование Николая I на практике такие доклады приобрели систематический характер, хотя тогда этим правом обладали не все мин.
Впоследствии ситуация изменилась, и при Александре III и Николае II для каждого министерства назначался определенный день, когда он должен был докладывать императору накопившиеся по ведомству дела.
Возможность регулярного общения с монархом превращала мин. В наиболее влиятельных представителей российской бюрократической элиты.
Именно через них к царю шел основной поток информации о положении дел в стране, что позволяло министрам (разумеется, не прямо, но косвенным образом) оказывать ощутимое воздействие на решения, принимаемые главой государства. Хорошо осведомленный современник не без оснований констатировал, что «в обиходе административных дел государь самодержавен только по имени... Наше правление — министерская олигархия»[7,C.82].
Министерские посты в России XIX — нач. XX в занимали весьма разные по своим способностям и деловым качествам люди. Среди них было немало посредственностей, безликих и безынициативных чиновников.
Однако деятельность многих представителей «министерского корпуса» вписала яркие страницы в историю нашей страны. В этой связи следует назвать, например, тех, чьими усилиями во многом проводились реформы 1860- 1870-х (П. А. Валуев, А. В. Головин. Д.А. Милютин и др.), таких крупных государственных деятелей последующего периода, как С. Ю. Витте, П. А. Столыпин, А. В. Кривошеий[7,46].
Помощников министров в большинстве министерства именовались «товарищами министра». Основными структурными подразделениями министерств являлись департаменты, возглавлявшиеся директорами. Департаменты, в свою очередь, подразделялись на отделы, а отделы — на столы. В качестве структурных частей министерств могли выступать также управления, главные управления и отделы. Ведение наиболее важных дел или дел, входивших в компетенцию сразу нескольких подразделений министерств, возлагалось на министерские канцелярии. При министерствах действовали совещательные органы — сов. мин., членами которых являлись товарищи министров, начальники основных структурных частей министерств и особо назначенные лица.
В структуру министерств входили и т. н. «особенные установления» — ученые комитеты, лаборатории и т. п. Большинство министерств имело свои местные органы на уровне губерний и уездов.
Глава 2. Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Ее структура и направление деятельности
Николай I понимал власть царя как власть хозяина, а Россию - как свою собственность. Все должны безропотно исполнять его хозяйскую волю. Младшие не должны учить старших. В государстве должна быть строгая иерархия. Все должно быть подчинено дисциплине. Во всем должна быть система, точные правила. Такой метод управления государством казался ему верхом совершенства. Это подметил известный французский писатель и путешественник маркиз де Кюстин, который, вспоминая об одном из разговоров с царем, писал: "К счастью, - возразил государь, - административная машина в моей стране крайне проста, иначе, при огромных расстояниях, являющихся серьезным для всего препятствием, и при более сложной форме управления, головы одного человека оказалось бы недостаточно"[2,C.86].
Собственная Его Императорского Величества канцелярия получила свое название и более или менее стройную организацию в 1812 году. Однако и ранее, под теми или другими названиями всегда существовали учреждения, заведовавшие делами, относящимися к непосредственной личной компетенции монарха, а равно и другими делами, возлагавшимися на подобные учреждения по тем или другим соображениям.
При императоре Николае в личное ведение государя взято было столько дел, что маленькая канцелярия очень разрослась и была поделена на отделения.
В царствование императора Николая 1 канцелярия делается весьма сложным учреждением, ведающим самые разнообразные вопросы: с 1826 года по 1828 в ней были образованы четыре отделения: первое, — заведовавшее делами, подлежавшими личному рассмотрению императора и наблюдавшее за исполнением Высочайших повелений т. е. исполняло личные повеления и поручения государя, представляло государю поступающие на его имя бумаги и объявляло по ним его решения.. С 1846 года по 1857 в сферу ведения этого отделения было введено также заведывание делами государственной службы гражданского ведомства, для чего в его составе был образован инспекторский департамент гражданского ведомства. По исключении в 1857 году дел этого рода из ведения 1-го отделения, к нему в 1859 году был присоединен «комитет призрения заслуженных гражданских чинов», образованный еще при Императоре Александре I, в 1822 году[6,C.37].
Вместе с тем Николай I понимал, что должен быть закон, который не только не ограничивал бы, а, наоборот, оправдывал бы неограниченную власть монарха и придавал бы ей видимость законности. Поэтому одним из предметов особой его заботы являлось улучшение судоустройства и судопроизводства.[7,C.95].
С этой целью в 1826году под своим руководством император создал специальное Второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии для кодификации российского законодательства вместо упраздненной «комиссии составления законов», учрежденной в 1810 году при государственном совете;, а непосредственное исполнение поручил М. М. Сперанскому с его точным умом и замечательными способностями юриста и бюрократа. Михаил Михайлович стал незаменимым в этом деле благодаря возникшим у него к этому времени пристрастиям, оправданию строжайшей иерархической системы. Только один М. М. Сперанский в тогдашней России мог воплотить в законе идею николаевского порядка, придать этому самоуправному порядку некую декорацию законности.
Следует заметить, что при предыдущих царях делались неоднократные попытки осуществить эту работу, но они оканчивались неудачей. Благодаря энергии М. М. Сперанского, проведенной под его руководством огромной кропотливой работе, в 1830-1832 гг. издаются 45 томов Полного собрания законов Российской Империи, начиная с Соборного уложения 1649 г. и по 1825 г., и 6 томов законов, принятых при Николае I с 1825 по 1830 гг.
Затем по указанию царя отбираются действующие законы, осуществляется их классификация и публикация в 15 томах. После этого был поставлен вопрос об усовершенствовании отечественного законодательства. Однако император решительно уклонился от всякого обновления и улучшения законодательства, и до конца его царствования ничего нового, существенного в политическую и социальную структуру общества, в систему управления государством не было внесено.
В 1882 году второе отделение было упразднено; и деятельность по изданию законов вновь возложена была на государственный совет, при котором для этой цели был образован кодификационный отдел, упраздненный в свою очередь в 1894 году, с возложением его деятельности на государственную канцелярию.
Следует отметить, что император сам был нарушителем российских законов. Он совершенно не считался с правами высших государственных учреждений, положенными им по закону. Так, на предложение Васильчикова до подписания указа вносить его на обсуждение в Государственный совет царь возразил: "Да неужели же, когда я сам признаю какую-нибудь вещь полезной или благодетельной, мне непременно надо спрашивать на нее сперва согласие Совета?"[7,97]
В другой раз, когда большинством Государственного совета был отвергнут один из проектов министра финансов Канкрина, царь послал фельдъегерем записку, в которой было сказано:"Желательно мне, чтобы проект был принят". Возражений, разумеется, не последовало. И, конечно, император Николай был по-своему прав: самодержавию не было надобности маскироваться под какие-то законосовещательные церемонии, ибо все учреждения все равно стояли на уровне той самой передней, где учился царствовать Николай, а чиновников этих учреждений нельзя было показывать без стыда.
Однако проделанная М. М. Сперанским работа имела безусловно положительное значение, так как привела в систему законы и помогала хоть как-то на законном основании бороться с бюрократизмом государственного аппарата, ограничивала чиновничий бюрократизм и волокиту при рассмотрении дел.
Николай I старался не только усилить централизацию государственного аппарата, но и придать ему военно-бюрократический характер. Идеалом общественной организации российского государства для него являлась армия. Наглядным примером такого государства была тогдашняя Пруссия с внешне вышколенным чиновничеством и дисциплинированной армией. На протяжении всего тридцатилетнего царствования этот идеал Николаем I последовательно и осуществлялся. С этой целью, стремясь превратить чиновничество России в безропотного исполнителя своей воли, царь стал вводить казарменные элементы в дела управления, за малейшее неповиновение чиновников отправляли на гауптвахту. Он даже "женскую прелесть без мундира не воспринимал", шутили современники. Многие чисто гражданские отрасли администрации, вместе с соответствующими учебными заведениями (ведомства межевое, лесное, путей сообщения, горное, инженерное) получили военную организацию, поглощавшую массу сил и энергии без малейшей пользы для существа дела. Уголовное судопроизводство по многим родам дел также переходило в ведение военных судов.
В стране господствовала система телесных наказаний, в необходимости которых был убежден император. Он помнил шомпол своего воспитателя Ламсдорфа и, по-видимому, склонен был думать, что ежели уж он, государь, подвергался побоям, то нет основания избегать их при наказании простых смертных, особенно крестьян и солдат. Не щадили учеников школ, училищ, гимназий, даже студентов и чиновников. Идти "на правеж"[3,96] стало обыденным явлением российской действительности. Даже смертную казнь заменяли прогонкой виновных несколько раз сквозь строй в тысячу человек. Не случайно у Николая I было прозвище "Палкин"[1,C.338].
В первый же год своего царствования напуганный восстанием декабристов, ростом антикрепостнических настроений, Николай I учредил под своим руководством печально известное Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии как высший орган политической полиции[9,86]. Для осуществления практических задач ему был придан корпус жандармов. Руководителем (шефом) этого отделения и корпуса жандармов был назначен наиболее доверенный человек императора - генерал А. X. Бенкендорф, который делал ему ежедневные доклады и сопровождал его во всех поездках. Цель этого органа объясняет известный в свое время и весьма характерный рассказ об ответе, данном Николаем I Бенкендорфу на неоднократную просьбу того об инструкции для корпуса жандармов. Царь, подавая ему платок, сказал: "Вот тебе моя инструкция: чем больше слез ты утрешь, тем точнее исполнишь мою волю"[9,114].
Функции этого отделения, стоявшего вне закона и над законом, были чрезвычайно широки. Ему было поручено наблюдение за иностранцами и подозрительными лицами, раскольниками, местами ссылки и заключения, сбор сведений обо всех происшествиях, случаях неповиновения властям, ведение дел о разбоях и фальшивомонетчиках, осуществление контроля за чиновниками, дабы не допускали превышения власти, и т. д. Но самым главным был контроль за "направлением умов", т. е. наблюдение за антикрепостническими и антисамодержавными настроениями в обществе, высылка подозревавшихся лиц, статистические сведения полицейского характера, театральная цензура, заведывания местами заключения государственных преступников и многие другие дела по государственным преступлениям. В 1880 году третье отделение было упразднено и сосредоточивавшаяся в нем деятельность была возложена на министерство внутренних дел.
В 1828 году было образовано четвертое отделение канцелярии для заведывания установлениями — благотворительными и учебными, состоящими под покровительством Их Величеств. Основание такому учреждению было положено императрицей Марией Феодоровной. В 1874 году в рассматриваемом отделении были произведены некоторые модификации; к числу важнейших из них принадлежит учреждение опекунского совета. Четвертое отделение существовало вплоть до начала ХХ века, но не под именем отделения, а под именем «собственной Его Императорского Величества Канцелярии по учреждениям ведомства Императрицы Марии» и заведует по прежнему учебными и благотворительными заведениями, число которых возросло в настоящее время до весьма крупной цифры.
Главнейшим органом по ведомству Императрицы Марии является по прежнему Опекунский Совет в качестве законосовещательного и финансового учреждения; часть же административная возложена на канцелярию, разделяющуюся на шесть экспедиций. В состав Совета входят два присутствия — Санкт-Петербургское и Московское состоящие из членов, называемых почетными опекунами. При канцелярии состоят: учебный комитет, строительный комитет, юрисконсульт и инспектор по медицинской части, под управлением которого находится «врачебное совещание». К числу учреждений ведомства Императрицы Марии принадлежат, сверх вышеуказанных, «контроль», находящийся в непосредственном подчинении главноуправляющему и поверяющий правильность денежного и материального хозяйства данного ведомства, и «канцелярия по управлению всеми детскими приютами».
В 1836 году при собственной Его Императорского Величества канцелярии было открыто «временное 5-ое отделение», учрежденное в видах преобразования управление казенных крестьян; оно было закрыто в 1860 году. В 1843 году было учреждено «временное 6-ое отделение» для разработки правил по устройству Закавказского края. Отделения этого также уже более не существует, как не существует и вообще никаких отделений канцелярии. К предметам ведомства «канцелярии» относятся довольно разнообразные вопросы, как то: исполнение полученных от Государя повелений и поручений, изготовление, в известных случаях.
Высочайших указов, рескриптов и проч. представление Ему поступающих в канцелярию на Высочайшее Имя бумаг по некоторым из высших государственных учреждений, а также всеподданнейших донесений начальников губерний и объявление по этим представлениям резолюций; в компетенцию канцелярии далее входит: рассмотрение и представление на Высочайшее усмотрение ходатайств благотворительных и общеполезных учреждений, не состоящих в прямом ведении министерств или главных управлений; первоначальное рассмотрение и дальнейшее направление, согласно указаниям представителя верховной власти, вопросов, касающихся общих, преимущественно формальных, условий гражданской службы, а равно и вопросов относящихся до наградного дела и проч.[3,C.167].
В 1894 году к ведомству собственной Его Императорского Величества канцелярии были вновь отнесены дела по службе гражданской именно, по так называемой, инспекторской части. Все такого рода дела должны рассматриваться в «Комитете о службе чинов гражданского ведомства и о наградах», делопроизводство же по этой части возложено на инспекторский отдел Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Таким образом, как назначение на должности, так и увольнение от должностей, должно быть санкционировано Высочайшим приказом. В виду, однако, возникших затруднений, в виде чрезмерно сложного делопроизводства, компетенция комитета и инспекторского отдела была в 1895 году вновь сокращена выделением из нее дел по службе чиновников высших классов.
Глава 3. III Отделение собственной Его Величества канцелярии
Первая четверть XIX века была отмечена политическими потрясениями, что в значительной степени определило основную линию внутриполитического курса. Правящие круги, видя постепенное разложение старых порядков и традиций, вынуждены были принимать меры для укрепления позиций государства. Это сказывалось на росте контроля личной канцелярии при Николае I над министерствами и ведомствами, создании нового учреждения в лице Министерства государственных имуществ, ведавшего опекой над государственными крестьянами.
Непосредственным организатором и создателем III Отделения новой тайной полиции явился генерал А. Х. Бенкендорф (1783—1844). Потомственный военный, начавший службу с пятнадцати лет, Александр Христофорович участвовал во всех антинаполеоновских войнах — от кровопролитного сражения при Прейсиш-Эйлау (1806) до «битвы народов» под Лейпцигом (1813). Бенкендорф был награжден за храбрость и умелое руководство вверенными ему частями не только русскими, но и иностранными боевыми орденами.
Подробно проработанный и детальный составленный проект создания тайной полиции был вручен Бенкендорфом Николаю I в январе 1826 года. В нем автор советовал при создании особого ведомства поставить во главу угла два важных момента, не соблюдаемых в прежних тайных службах: во-первых, установить систему строгой централизации и, во-вторых, создать такую ее организацию, которая внушала бы не только страх, но и уважение.
Четко обозначались и методы функционирования этого учреждения: введение тотальной осведомительной агентуры в различные слои населения и вскрытие корреспонденции на почте, т. е. перлюстрация писем, как система, которая, по словам Бенкендорфа, «составляет одно из средств тайной полиции и при этом самое лучшее, т. к. оно действует постоянно и обнимает все пункты империи»[5,C.74]. Он рекомендовал создать перлюстрационные кабинеты в Петербурге, Москве, Киеве, Вильно, Риге, Харькове, Казани и Тобольске, то есть в наиболее крупных и оживленных торгово-промышленных и административных центрах.
Была разработана и система поощрения офицеров и секретных агентов. По мнению Бенкендорфа, «чины, кресты, благодарности служат для офицеров лучшим поощрением, нежели денежные награждения»[5,C.75], но для тайных агентов они «не имеют такого значения, и они нередко служат шпионами за и против правительства». Понимая, что предлагаемая им система сыска не может иметь популярности, Бенкендорф отмечал: «Полиция эта должна употребить все возможные старания, чтобы приобрести нравственную силу, которая, во всяком случае, служит лучшей гарантией успеха»[5,C.77]. Первое и важнейшее впечатление, произведенное ею, считал он, будет зависеть от выбора министра и от организации самого министерства. К этому начальнику, продолжал он, стекались бы сведения от всех жандармских офицеров, рассеянных во всех городах России и во всех частях войск. «Это дало бы возможность заместить на эти места людей честных и способных, которые брезгуют ролью таких шпионов, но, нося мундир, как чиновники правительства считают долгом ревностно исполнять эту обязанность»[5,C.77].
Проект был принят с пониманием, благодарностью и благосклонностью. 3 июля 1826 года Николай I учредил под начальством А. Х. Бенкендорфа Третье отделение своей собственной канцелярии, что значительно повышало статус создаваемого ведомства. В ведение Третьего отделения входило: все распоряжения и извещения по всем случаям высшей полиции; сведения о числе существующих в государстве разных сект и расколов; известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям и прочее; сведения подробные обо всех людях, под надзором полиции состоящих; высылка и размещение людей подозрительных и вредных; заведование наблюдательной и хозяйственной жизнью всех мест заключения, в коих заключаются государственные преступники; все постановления и распоряжения об иностранцах, в пределы государства прибывших и из оного выезжающих; статистические сведения, до полиции относящиеся. Как видно из этого перечня, обязанности Третьего отделения были обширны и в силу этого не очень четки[3,C.86].
Корпус жандармов стал той вооруженной силой Третьего отделения, которая была необходима для проведения его мероприятий при арестах, несении обязанностей «наблюдательной полиции». Корпус был создан по указу Николая I 28 апреля 1827 года. Его командир обладал огромными правами и приравнивался к командующему армией.