Естественные монополии

Введение
1. Сущность естественных монополий
1.1. Эволюция понятия естественной монополии
1.2. Причины возникновения естественных монополий
2. Реформирование отдельных отраслей естественных монополий
2.1. Реформа электроэнергетики
2.2. Реформа газовой отрасли
3. Государственное регулирование естественных монополий
3.1. Зарубежный опыт государственного регулирования естественных монополий
3.2. Законодательное регулирование естественных монополий в РФ
Заключение
Список литературы

Естественные монополии

Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем, в электроэнергетике.8
В России, видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например, формально независимая от «Газпрома» компания «Итера». При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно нужно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики.
В рамках ОАО «Газпром» продолжается работа по всей технологической «цепочке» (стадии разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы реструктуризации «Газпрома» как раз и преследовали цель повышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой и маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакцию корпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей и преимуществ единой компании остается для «Газпрома» доминирующей.9 Более того, его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясь любым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста.
Возникают вполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных процессов для российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики в стратегии «Газпрома» в качестве отраслей, представляющих интерес для компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях. Какой «монстр» в результате может получиться - трудно даже представить. Во-вторых, вхождение ставшего в 2005 г. de jure государственным «Газпрома» в формирующийся электроэнергетический рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК - гидроэнергетическая - также будет сохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующих компаний. В-третьих, возможен рост выручки «Газпрома» за счет использования схемы давальческого сырья. Наконец, в-четвертых, все указанные преимущества специфического рыночного позиционирования «Газпрома» имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде. Поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть «трубы»), скорее всего будет отложено на более отдаленный срок (но меньшей мере за пределы 2010 г.).
Второй специфический элемент стратегии развития «Газпрома» возможное превращение газового монополиста в крупнейшую нефтегазовую компанию. Еще до приобретения «Сибнефти» у «Газпрома» был весьма существенный по объемам собственный нефтяной бизнес.10 Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка. Принятые в конце 2005 г. решения о либерализации рынка акций газового монополиста еще больше укрепят его позиции.
Сохранение «Газпрома» в форме вертикально интегрированной единой госкорпорации принципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовой отрасли - либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой на рынке электроэнергии. Население и бюджетные организации продолжат покупать газ по фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным. Сначала промышленные потребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверхнормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система запустит механизм энергосбережения.
3. Государственное регулирование естественных монополий
3.1. Зарубежный опыт государственного регулирования естественных монополий
Соединенные Штаты Америки. Государственное регулирование естественных монополий в современном понимании имеет более чем вековую историю. В силу исторических и идеологических причин национализация никогда не приобретала существенных масштабов.
Юридической основой государственного регулирования частных фирм, действующих в условиях естественной монополии, считают конституционную обязанность государства обеспечить защиту благосостояния, безопасности и здоровья граждан. Такие же обязанности по обеспечению защиты интересов жителей штата лежат и на местных властях. С учетом этого, а также того, что естественные монополии в США в первую очередь характерны для локальных рынков, неудивительно, что формирование системы государственного регулирования в США началось снизу - с уровня отдельных штатов.
Основы системы регулирования, базирующиеся на судебных разбирательствах и прецедентном обобщении решений судов, строились начиная с 70-х годов XIX в. Суды рассматривали и разрешали такие вопросы, как лицензирование деятельности естественных монополий; право фирм оказывать конкретные услуги; раздел спорных территорий между обслуживающими фирмами; определение необходимого минимума услуг; обязанность естественных монополистов обслуживать всех обратившихся к ним потенциальных потребителей; недопущение дискриминации отдельных групп потребителей по ценам и уровню обслуживания; предупреждение возможного банкротства обслуживающей фирмы, пресечение злоупотреблений со стороны покупателей, наносящих ущерб как обслуживающей компании, так и другим покупателям; определение приемлемого уровня тарифов и цен.
Большое количество этих весьма специфических взаимосвязанных вопросов привело к созданию специального внесудебного государственного органа, который мог бы заменить суд при их решении. Прецедентом, узаконившим превентивные регулирующие меры, стало решение властей штата Иллинойс о введении регулирования цен и стандартов услуг на зерноэлеваторах (по всей видимости, в тот период этот рынок имел черты естественной монополии). Дело рассматривалось федеральным судом, и его вердикт в пользу штата создал прецедент, в соответствии с которым штат получил право принимать подобные решения. Затем последовали решения судов о регулировании железных дорог. В дальнейшем, с рассмотрением новых случаев, ширилась законодательная база прецедентного порядка. В сферу регулирования вошли услуги телефонной связи, электроэнергия, газ, водоснабжение и канализация, строительство дорог и функционирование такси. Таким образом, формирование перечня сфер естественных монополий происходило довольно стихийно, исходя из потребностей практики. Гибкость правовой системы позволила оперативно корректировать этот список в зависимости от реально складывающейся на рынке ситуации.
Постепенно была создана правовая база для государственного регулирования деятельности частных компаний, не противоречащая нормам, которые защищают частную собственность как основу экономики государства. Комиссии отдельных штатов по регулированию услуг общественного пользования (коммунального хозяйства) стали создаваться в начале XX в. Первая появилась в штате Нью-Йорк. Каждая комиссия действует на основании устава, утвержденного законодательным органом штата. В уставе оговорены ее цели, задачи, функции и полномочия.
В большинстве штатов члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются на должности сенатом штата. В некоторых - избираются на прямых выборах. Срок бессменной работы члена комиссии - 5-6 лет. Он должен работать на полной ставке и не заниматься в этот период никакой другой деятельностью. До окончания срока полномочий ни губернатор, ни сенат не могут лишить его занимаемой должности. Это во многом определяет независимость члена комиссии и имеет принципиальное значение для работы регулирующего органа, поскольку принимаемые им решения затрагивают противоречивые интересы многих социальных групп. Для обеспечения независимости важна и система финансирования деятельности комиссий, которое осуществляется из доходов регулируемых компаний на основании решений сената. Фактически это означает целевое налогообложение, причем такой налог косвенно распределяется между всеми потребителями продукции этой сферы деятельности.
Кроме собственно членов комиссии, полномочных принимать решения, существуют рабочие органы, численность которых колеблется в зависимости от конкретных условий (от около 50 человек в штате Вайоминг до более 900 человек в Калифорнии и Нью-Йорке). Основная задача такого органа - подготовка дел для рассмотрения и принятия решений комиссией. В его штате работают специалисты в области технологии, экономики, бухгалтерского учета, юристы.
Основанием для рассмотрения конкретных дел может служить жалоба, ходатайство или заявление заинтересованных сторон. Работа комиссии построена по принципу судебных органов: выслушиваются стороны, и принимается взвешенное решение, учитывающее интересы всех. До принятия окончательных решений по конкретным делам проводятся гласные предварительные слушания. Свидетельства, документы и записи по делу, кроме содержащих коммерческую тайну, открыты для ознакомления. Надзор за соблюдением этих основополагающих принципов, обеспечивающих гласность и открытость работы, осуществляют местные судебные органы.
Важно отметить обособленность рабочего органа и статус подготовленных им документов при рассмотрении конкретных дел: комиссия при вынесении решений не руководствуется только заключениями своих специалистов, а рассматривает их наряду с другими показаниями и документами. Регулированию подлежат все компании, действующие на территории штата, независимо от их размера и места регистрации.
Расширение системы регулирования рынков, включающих несколько штатов, исторически также исходило из опыта рассмотрения конкретных случаев судебными органами. Так создавались органы регулирования на общегосударственном уровне - федеральные комиссии.
Первый такой орган в стране - Комиссия по транспорту и торговле между штатами (теперь Комиссия по торговле между штатами) возник в 1887 г. Под его юрисдикцию попали железные дороги (1887 г.), грузовые автоперевозки (1934 г.), некоторые виды водного транспорта (в частности, перевозки баржами - 1940 г.). В 1934 г. были созданы Федеральная энергетическая комиссия, впоследствии преобразованная в Федеральную комиссию по энергетическому регулированию, контролирующая электроэнергетику (1935 г.), некоторые операции с газом (1935 г.) и трубопроводы (1938, 1977 гг.); Федеральная комиссия по связи, ответственная за систему телефонной связи (1934 г.), кабельное телевидение (1968 г.), радио и телеграф (1934 г.); в 1936 г. - Федеральная морская комиссия для регулирования морского судоходства (1936 г.); в 1938 г. - Управление гражданской авиации для регулирования авиалиний. Автобусное сообщение, такси, водоснабжение и др. в разной степени также были объектами государственного регулирования.
Пик системы регулирования пришелся в США на конец 60-х - начало и середину 70-х годов XX в. К середине 70-х годов федеральные органы контролировали существенные параметры производства и ценообразования в отраслях, на которые приходилось около 24% ВНП.11
Западная Европа. Во многих европейских странах система государственного регулирования деятельности естественных монополий формировалась по иному принципу. Соответствующие компании находились в общественной собственности (государственной или муниципальной), и поэтому не было необходимости в специальных регулирующих органах.
Очевидно, что для унификации форм собственности и организационно-правовых форм необходимо было принять политическое решение по вопросам национализации и деприватизации фирм, производящих продукцию в условиях естественной монополии. Такие решения в послевоенный период были приняты в Великобритании, Франции, Италии и других западноевропейских странах. Большинство этих отраслей были национализированы. В Великобритании созданные организации стали называться общественными корпорациями, деятельностью которых управляли министры. Таким образом, регулирование являлось важной, но вторичной задачей при послевоенном возрождении экономики.
В настоящее время большинство западноевропейских стран сохранили государственную форму собственности на инфраструктуру, передав ее эксплуатацию независимым компаниям. Эти независимые компании могут быть как государственными (Швейцария, Австрия, Бельгия, Дания, Италия, Швеция), так и частными (Великобритания, Германия, Франция). Очевидным преимуществом частных эксплуатирующих компаний практически во всех странах стало повышение качества обслуживания клиентов.
В конце 70-х годов критическое осмысление опыта регулирования подвело к определенной корректировке отношений между государством и естественными монополиями. Во многих развитых странах общественность стала проявлять неудовлетворенность качеством услуг естественных монополий, застоем в их техническом развитии, высокими издержками государственного регулирования.
Нарастающий вал критики деятельности естественных монополий и регулирующих органов в средствах массовой информации подготовил почву для принятия решений, сильно изменивших структуру и характер этих отношений. Лидерами перемен стали США и Великобритания, где экономические власти отдавали предпочтение монетаристским и неолиберальным идеям. В соответствии с ними предполагалось, что регулирование возникает вследствие прямого или косвенного политического давления самой отрасли-монополии с целью сохранения менее конкурентной экономической среды. Утверждалось, что рыночные силы в сфере естественных монополий неоправданно блокированы государством, и их высвобождение повысит эффективность функционирования отраслей и к тому же снимет солидное бремя с государственного бюджета.12
3.2. Законодательное регулирование естественных монополий в РФ
Законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:
1. Законы, предметом регулирования которых являются непосредственно естественные монополии и условия их деятельности на рынке: федеральный закон «О естественных монополиях»13, федеральный закон «О защите конкуренции»14.
2. Отраслевые законы: федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации»15, федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»16, федеральный закон «Об электроэнергетике»17, федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»18, федеральный закон от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса».19
3. Законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной области. К этим законам можно отнести Гражданский Кодекс (например, параграф 6 регулирует отношения, возникающие в процессе оборота электрической энергии), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 19.8 определяет санкции за непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий), федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (статья 7 закона требует включения акции ряда субъектов естественных монополий в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона) и др.
Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в сфере естественных монополий и направлен на баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых товаров для потребителей.
Законом регулируются естественные монополии в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Антимонопольное регулирование осуществляется Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). Территориальными управлениями МАП выявлялись случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий, таких, как участие в строительстве производственных объектов отраслей, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов и др.
В законе «О естественных монополиях» прописана норма регулирования деятельности субъектов естественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которые вправе создавать территориальные органы.
В законе предлагаются следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня;
определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Регулирование естественных монополий осуществляется различными органами исполнительной власти. Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической и тепловой энергии и предоставление услуг по их передаче) регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации; в сфере общедоступной электрической и почтовой связи до 1999 г. осуществлялось Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в области связи, а в настоящее время - Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступные районы Российской Федерации; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. - Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), в настоящее время - Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Соответственно федеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.
Региональная энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в своих решениях.