Циклы принятия решений в законах, регламентах, актах.

Ведение
Глава 1. Модель «политико-управленческого цикла» в контексте теорий принятия политических решений
1.1. Понятие «политическое решение», цикл принятия решения
1.2. Процесс принятия государственных решений: модели, способы и основные этапы
1.3. Организационно-институциональный подход к анализу принятия политических решений
1.4. Модели политико-управленческого цикла
Выводы
Список литературы:

Циклы принятия решений в законах, регламентах, актах.

Нормативные теории принятия решений характеризуются концентрированным вниманием к разработке оптимальных правил и процедур, алгоритмов и формализованных моделей, в соответствии с которыми должен строиться целостный процесс принятия государственных решений. Эта концепция ориентирована на рационализацию политических решений. Слабость нормативного подхода состоит в известном преувеличении роли «идеальных типов», рациональных моделей решения, отвлекающихся от самих субъектов управления, их интересов, ценностей и установок лиц, принимающих решение, а также существующих иерархических отношений между ними.
А. Дегтярев замечает, что существуют некие принципы взаимоотношений между субъектами и объектами государственного управления: обратная связь объекта с субъектом, и соотносительность и взаимообращаемость субъектов и объектов в процессе принятия политических решений. Первое правило связано с тем, что зона легитимных полномочий и властной компетенции государственных органов должна покрывать область подготовки и проведения законопроектов, то есть, объем властных полномочий и ответственности государственного субъекта, принимающего решения, в идеале должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого социального объекта. Принцип обратной связи как механизм самокоррекции предполагает постоянное взаимодействие со с объектом управления (А. Дегтярев приводит в пример молодежь, безработных, представители малого бизнеса и др.). Также для усовершенствования результатов политических решений необходимо периодически корректировать отдельные политические решения, а если возникнет необходимость, то и всю государственную стратегию.
А. Дегтярев ссылается на исследователя Т. Клементевича, анализируя попытки политологов типологизировать политические решения. Обратившись к Т. Клементевичу, мы видим, что ученый подразделяет политические решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню интеграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения9.
К данной классификации А. Дегтярев добавляет, что политические решения могут быть коллегиальными и индивидуальными.
Также, А. Дегтярев выделяет формальные и неформальные звенья, официальные и неофициальные каналы его выработки и подготовки.
О процессе принятия решений в современной России политолог отзывается следующим образом:
«Возможно, что в чем-то еще более сложен процесс принятия решений на высшем уровне в современной России. Правила игры и социальные факторы в процессе подписания президентских указов примерно уже определились: тут и лоббистское давление, и психологический настрой Президента, и процедура длительных согласований, которая может заморозить на полгода — год подписание документа, а то и просто, образно говоря, «спустить его с рельсов». Руководители администрации, премьер, его заместители, а также другие высшие государственные руководители, согласование с которыми считается необходимым для визирования проекта указа, получают решающую возможность затормозить, а то и вообще остановить процесс принятия решений по тому или иному важному вопросу. В некоторых случаях для виз требуется несколько страниц. Таким образом, даже на первый взгляд сугубо персональные решения государственных деятелей несут и коллективно-групповой отпечаток (например, интересов и ориентации президентского окружения) и предполагают порой не один уровень проработки и согласования»10.

Для принятия оптимального решения в государственной политике существует А. Дегтярев выделяет два основных способа выбора альтернативного варианта: консенсус и голосование. Способ консенсуса (от латинского «consensus omnium» — согласие всех) весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участников принятия решения расходятся лишь незначительно, поэтому решение принимается как компромисс между различными альтернативами, поддержанный всеми сторонами.
Голосование как способ выбора решений не ограничивается лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций сторон, а также определение удельного веса и пропорций между большинством, меньшинством и промежуточными силами, участвующими в процессе голосования.
Структура принятия политического решения строится на различных принципах, в зависимости от концепции, принятой авторами.
А. Дегтярев выделяет следующие основные этапы в целостном процессе принятия государственных решений:
1. Определение приоритетных проблем и формирование политической «повестки дня». На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения и создается общественно-политическая «повестка дня» для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий.
2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем. Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных сил, часто конкурирующих между собой и пытающихся «продавить» свой проект того или иного политического решения.
3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.
4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов (принуждение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и так далее) для осуществления принятых стратегических решений.
5. Контроль за ходом осуществления решения и «обратная связь» с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и «обратной связи» приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты. Сам смысл контроля за реализацией заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и программами. На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению.
1.3. Организационно-институциональный подход к анализу принятия политических решений
Организационно-институциональный подход к анализу принятия политических решений, о котором говорит А. Дегтярев в своем сравнительно-историческом исследовании моделей принятия политических решений11, имеет довольно разноплановые дисциплинарные и теоретические источники. На сегодняшний день в рамках организационно-институционального подхода существуют три базовые модели: социологического неоинституционализма, политического институционализма и организационной логики.
Модель социологического неоинституционализма разрабатывалась американским социологом Ф.Селзником (1940 — 1950-е годы), а после в трудах Дж.Марча, Дж.Олсена, П. Ди Маджио и др. (1970 — 1980-е годы) на основе системного и структурно-функционального анализа. Селзник рассматривал организации как комплексные и органические микросистемы, находящиеся в процессе адаптации к внешней среде. Совместный труд Дж.Марча и Г.Саймона “Организации” (1950) указывал на необходимость сбалансированного анализа внутренней и внешней среды.
Эти идеи дали толчок развитию двух важнейших разновидностей социологического институционализма: “открытой”, или “инвайроментальной” (environment), и “синтетической”.
В своей классической работе “Органы управления долиной Теннеси” (1949) Селзник заключил, что функционирование государственной организации определяется давлением внешней социальной или институциональной среды, и такая организация сама является агентом изменения внешнего мира.
Развитие данной версии социологического институционализма было продолжено в 1980 — 1990-е годы американскими социологами П. Ди Маджио и У.Пауэллом, разработавшими концепцию “институциональной изоморфности” и “организационного поля”. Вместо “закрытой” модели бюрократического принятия решений М. Вебера Ди Маджио и Пауэлл предложили “открытую” модель “организационного поля”, в котором принятия политических решений постоянно сталкиваются множество заинтересованных структур, имеющих разные цели, статусы и роли. В любой из сфер принятия государственных решений “организационное поле” образует некую иерархию межорганизационных отношений, возникающую в результате упрочения взаимозависимости организаций, структуризации социального пространства, информационного обмена. В этих условиях в организационном поле проявляется феномен “изоморфности”, базирующийся на трех механизмах: принудительности, миметики и нормативности. Самые разнообразные виды ассоциаций и неформальных клубов, которые объединяют мэров, губернаторов, судей, депутатов, экспертов, лоббистов и т.д., способствуют обмену информацией, а тем самым — усилению однородности и единообразия в государственном управлении.
Наиболее радикальным выражением “синтетической” версии социологического институционализма стала ранняя модель Марча и Олсена, разработанная в начале 1970-х годов совместно с М.Коэном и получившая метафорическое название “модель мусорной корзины” (garbage can). В рамках предложенной в данной модели трактовки система принятия политических решений состоит из четырех относительно взаимно автономных элементов: проблемы; способы их решения (solutions); лица, принимающие решения; диапазоны выбора.
В реальном политическом процессе естественным образом наблюдается некоторый сбой, когда возникновение проблемы далеко не всегда совпадает по времени с появлением вариантов их решения, а приход способных управленцев — с открытием соответствующих “окон возможностей” (windows of oppоrtunities). При такой ситуации институты нередко “сбрасывают” то проблемы, то варианты их решений в своего рода “мусорную корзину”.
Интерпретация принятия политического решения как спонтанного и хаотического потока вызывает у А. Дегтярева серьезные возражения. В условиях “неконтролируемой энтропии”, полагает политолог, принятие решений оказывается объектом «интуитивных и реактивных импровизаций политиков и администраторов, а само моделирование публичной политики низводится до изучения отдельных случаев, из которых методом “проб и ошибок” извлекаются некие полезные уроки»12.
Неудивительно, что в одной из поздних статей Марч и Олсен признают, что принятия политических решений осуществляется в известных институциональных рамках. В своей программной статье “Новый институционализм: организационные факторы в политической жизни” (1984) ученые указывают, что традиционная политическая теория не учитывает такие виды порядка как порядок, основанный на разумности, и порядок, установленный в ходе “соперничества и принуждения”. По мнению авторов методологии “нового” институционализма, политический порядок должен рассматриваться как совместная деятельность и общение людей, строящиеся на договоре и долге, рациональности и целеполагании, соперничестве и конфликте.
Важнейшим изъяном модели социологического неоинституционализма является наличие множества “разрывов” между деятельностью отдельных акторов, с одной стороны, и функционированием институциональной системы — с другой, считает А. Дегтярев.
Стремясь преодолеть эти “разрывы”, американский политолог Э.Остром попыталась синтезировать указанную модель с теорией “рационального выбора”, соединив в своей концепции принятия политических решений индивидуальные акции с институциональными правилами. Точкой отсчета в его анализе принятия решений выступают действия отдельных акторов, обладающих определенными ресурсами, интересами и приоритетами. Согласно Острому, любая ситуация, требующая принятия решений, есть следствие сложившихся институциональных правил, социоэкономических условий, системы регулирования общественных ресурсов (или благ) и давления общественного мнения.
Чтобы объяснить опосредованный характер взаимодействия государственных решений и индивидуального поведения, Остром выделяет три тесно связанных между собой уровня функционирования институтов: операциональный (отраслевой государственный орган вырабатывает свои ведомственные решения), коллективного выбора (принимаются законодательные акты, регламентирующие деятельность самих государственных органов) и конституционный (вводятся высшие нормы, регулирующие деятельность даже законодателей). То есть, деятельность по принятию решений носит иерархический характер.
Модель политического институционализма возникла как реакция на господствовавшие в 1950 — 1970-е годы системный редукционизм и структурно-функциональный подход. Она исходит из автономии государства и доминирования внутренних механизмов организаций. Одна из создателей данной модели исследовательница Т.Скочпол отметила, что публичная политика формируется, прежде всего, государственными чиновниками. При этом степень из автономности в вопросах принятия политических решений определяется тремя главными обстоятельствами:
- международными позициями государства;
- воспроизводством внутреннего порядка;
- совокупностью организационных условий.
Скочпол помещает в центр анализа институциональный контекст государственной политики, что, в свою очередь, превращает госбюрократию в главный объект исследования.
Дальнейшее развитие линия политического институционализма получила в коллективной работе: “Значимы ли институты?” (1993) авторов Р.Уивера и Б.Рокмана, которые заключили, что институциональный формат стимулирует либо сдерживает процесс принятия политических решений. Авторы обратили внимание на то, что влияние институтов на уровень государственного управления носит в основном дискретный характер. Некоторые институциональные условия могут как позитивным, так и негативным образом сказываться на отдельных параметрах управления. Способность к эффективному принятию решений в разных отраслях госуправления может заметно варьировать даже в рамках одной политической системы.
Подводя итоги, Уивер и Рокман констатировали, что в различных странах и областях управления концентрация в руках институтов властных полномочий имеет разные последствия с точки зрения эффективности государственной политики. Следовательно, связь между институциональным устройством и эффективностью государственной политики носит не прямой, а опосредованный социальной средой характер.
Начав с допущения об автономии государства, сторонники политического институционализма фактически вернулись к признанию весомой роли в процессе ППР социетальной среды, экономических и культурных факторов, и прежде всего — интересов и идей акторов. «Круг замкнулся», констатирует А. Дегтярев.
Основы модели организационной логики были заложены в монографии “Сущность решения” (1971) Г.Аллисона, который одним из первых стал использовать парадигму организационного поведения для анализа внешней политики. Аллисон рассматривал правительство как “огромный конгломерат относительно свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей особой жизнью”. Соответственно, принятие правительственных решений трактовалось им как результат практической деятельности больших организаций, функционирующих в соответствии со стандартными образцами поведения. Основной тезис Аллисона заключался в том, что в центре анализа должна находиться логика комплексного правительственного действия, которое, в свою очередь, складывается из акций различных ведомств, нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга.
Резюмируя все достижения организационно-институционального подхода А. Дегтярев отмечает, что рамках всех его разновидностей категории “политический институт” уделяется гораздо большее внимание, нежели понятию “политическая организация. При этом считается, что политические институты выполняют две важнейшие для процесса принятия политического решения функции: социализируют индивидов, входящих в состав элиты, бюрократии и групп интересов, адаптируя их к правилам политической игры, и обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и ресурсами, извлекаемыми из внешней среды.

1.4. Модели политико-управленческого цикла
То, чего не хватало предыдущей парадигме, так это анализ ситуации в динамике. Поэтому модели политико-управленческого цикла наиболее полно отражают системно-динамическое измерение процесса принятия политического решения. Важность данного аспекта дает основание считать данную концепцию более совершенной для изучения политического решения. Модели политико-управленческого цикла, интерпретирующие принятия политических решений без учета динамики в пространственно-временном срезе, являются методологически неполными.
Требуется интерпретация принятия политических решений как динамического процесса, состоящего из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз).
Эта теория разрабатывалась в 1970 — 1980-х годах. В основе генезиса концепции политико-управленческого цикла лежали два источника.
А. Дегтярев выделяет два источника формирования данной модели. Первым из них выступал системно-функциональный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, сформулированной Д.Истоном и Г.Алмондом в 1950 — 1960-е годы. Именно теория политической системы, считает А. Дегтярев, и подготовила необходимую почву для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, позволив связать стадии управленческого процесса с ключевыми фазами процесса политического. Вторым источником данной модели стали идеи рационалистской эвристики, выдвинутые Дж.Дьюи и Г.Саймоном, а также бихевиоралистская концепция Г.Лассуэлла.
В итоге к последней трети ХХ в. сложились ключевые “онтологические” (теория макрополитического процесса) и “эпистемологические” (концепции функционально-фазовой работы и эвристического “решения проблем” политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки процессуального толкования принятия политического решения. Концепция «политико-управленческого цикла», таким образом. получилась синктерической: в нее были вложены понятия системно-функционального (“вход”, “выход”, “результат” и др.) и когнитивно-эвристического (“определение проблемы”, “формирование альтернатив”, “оценка последствий” и др.) подходов.
Модели политико-управленческого цикла опираются на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности при помощи логически сопряженных процедур и операций.
В рамках таких моделей принятия политических решений рассматривается как целостный процесс, состоящий из отдельных согласованных между собой стадий и динамично развивающийся в социально-политическом хронотопе. Данный процесс носит циклически-круговой характер — последние фазы каждого его витка обеспечивают “обратное воздействие” и создают условия для витка последующего. Стадии “управляющего” (т.е. управленческого) и “управляемого” (т.е. политического) процессов находятся между собой во взаимовлиянии и взаимодействии.
В современной политологии довольно много разработок теории политико-управленческого цикла, различаются они числом фаз, сущностным содержанием фаз, а также различным характером связи между ними.
Рассмотрим эти модели.