Принципы регионального управления. Цели и содержание региональной политики

Введение
1. История развития региональной политики
1.1. Эволюция региональной политики и принципы регионального управления
1.2. Этапы развития текущей финансовой поддержки регионов
1.3. Этапы развития инвестиционной поддержки регионов
2. Методика проведения региональной политики
2.1. Уменьшение дифференциации социально-экономического развития регионов РФ
2.2. Снижение региональных различий в обеспеченности населения нерыночными услугами
3. Региональные аспекты политики социально-экономического развития России
3.1. Общие задачи регионального развития
3.2. Задачи региональной политики, обусловленные территориальными особенностями
3.3. Институты региональной политики
Заключение
Список литературы

Принципы регионального управления. Цели и содержание региональной политики

в большей степени диверсифицировалась финансовая помощь региональным бюджетам: появился еще один фонд - Фонд софинансирования социальных расходов. (23, с. 70)
1.3. Этапы развития инвестиционной поддержки регионов
Инвестиционная поддержка регионов была и остается в «тени» текущей поддержки. Причина этого довольно банальна: отсутствие средств, которые могут быть направлены на экономическое развитие проблемных территорий. Соответственно, и реформирование инвестиционной поддержки шло более медленными темпами, нежели текущей; реформ как таковых в этой сфере практически не было. В развитии инвестиционной поддержки регионов можно выделить три этапа:
1991-1995 гг. - стихийная инвестиционная поддержка территорий, основанная на принятии индивидуальных решений по отдельным регионам;
1996-2000 гг.- относительная упорядоченность инвестиционной поддержки регионов при сохранении высокой роли индивидуальных решений;
2001 г. и по настоящее время - первые попытки более или менее серьезного реформирования инвестиционной поддержки регионов.
Если этапы развития текущей поддержки регионов выделяются довольно точно - началу каждого нового этапа соответствует новая реформа межбюджетных отношений, то границы этапов развития инвестиционной поддержки регионов (или региональной политики в западном ее понимании) в значительной степени размыты, и возникает вопрос критериев выделения этапов. В качестве таковых можно предложить: степень проявляемого интереса со стороны федеральных властей к инвестиционной поддержке регионов; состояние нормативной базы, регламентирующей инвестиционную поддержку регионов; преобладающие инструменты инвестиционной поддержки регионов. Выделение двух последних критериев связано с тем, что федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов и свободные экономические зоны являются двумя основными инструментами региональной экономической политики (в узком ее смысле) в России. (11, с. 65)
Одна из наиболее ярких черт первого этапа развития инвестиционной поддержки регионов в России - активное создание разного рода свободных экономических зон (СЭЗ). Многие из них были созданы еще в советское время (в 1990-1991 гг.), но новые появлялись в России вплоть до 1996 г. включительно. Важно отметить, что в 1992-1993 гг. указами президента и постановлениями правительства в рамках СЭЗ производителям предоставлялся довольно широкий набор таможенных и налоговых льгот, однако в 1995-1996 гг. все они были отменены. То есть вначале на СЭЗ возлагались довольно большие надежды, которые себя не оправдали: СЭЗ стали не столько стимулом для притока инвестиций, сколько способом ухода от налогов. В целом интерес федеральных властей к инвестиционной поддержке регионов нельзя назвать значительным, нормативной базы региональной политики в тот период не существовало, а федеральные инвестиции распределялись по регионам по непрозрачным критериям (не существовало и критериев выбора территорий, на которых создавались СЭЗ).
Для второго этапа развития региональной политики в России, как и для первого, был характерен низкий интерес к инвестиционной поддержке регионов. Достаточно привести хотя бы такой пример. В готовившихся в 2000 г. Центром стратегических разработок «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» раздела по региональной политике вообще не оказалось, а межбюджетные отношения рассматривались как часть макроэкономической политики. (22, с. 89)
Вместе с тем второй этап отличает все же большая упорядоченность взаимоотношений Центра и регионов в этой сфере. Прежде всего, с 1996 г. начинает формироваться законодательная база инвестиционной поддержки регионов. Непосредственно региональной политики (причем вплоть до настоящего времени) касается только один документ - Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 806 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», один из разделов которого посвящен основным положениям региональной экономической политики. (5) Был принят ряд законов и других нормативных актов, затрагивающих отдельные элементы инвестиционной поддержки территорий, в том числе федеральные законы «О государственном прогнозировании в программах социально-экономического развития Российской Федерации», «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», «О статусе наукограда Российской Федерации». Нормативные акты по отдельным вопросам региональной политики, безусловно, позволяли решать частные проблемы, однако целостная нормативная база региональной политики сформирована не была.
На втором этапе региональной политики произошел отказ от широкомасштабного использования СЭЗ, а основным инструментом инвестиционной поддержки регионов стали федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, активный процесс разработки и принятия которых начался в 1996 г. и достиг своего пика в 1998 г. (отнесение тех или иных программ к программам регионального развития не всегда однозначно, но по самым скромным подсчетам за период 1995-2000гг. было утверждено более 30 программ).
Инвестиционная поддержка регионов оставалась почти полностью построенной на неформальных отношениях Центра и субъектов Федерации. В частности, утверждение федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов (как и создание СЭЗ на предыдущем этапе) являлось в основном результатом лоббистских усилий регионального руководства. (24, с. 82)
Третий этап развития региональной политики отличается от предыдущих, прежде всего, повышенным вниманием Центра к экономическому развитию территорий, подтверждением чего являются следующие факты:
в 2001 г. правительство кардинальным образом пересмотрело перечень федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, стремясь тем самым хоть в какой-то степени упорядочить процесс распределения федеральных инвестиций по регионам;
предпринимаются попытки создать законодательную базу региональной политики (например, разработать и принять федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»), правда, пока не увенчавшиеся успехом;
разработан ряд документов, касающихся федеральной социально-экономической политики в отношении отдельных регионов (в том числе Калининградской области, Сибири), работа в этом направлении продолжается.
Возможно, повышение интереса к региональной политике связано с решением к 2001 г. многих проблем текущей поддержки региональных бюджетов (и, соответственно, возможности уделять большее внимание инвестиционной поддержке территорий), необходимости учитывать региональные аспекты экономического (в том числе промышленного) роста (если до кризиса 1998 г. межрегиональные различия в динамике промышленного производства определялись в основном отраслевой структурой промышленности регионов, то после 1998 г. картина оказалась более сложной). Вместе с тем надо отметить, что в явном виде увеличение роли инвестиционной поддержки регионов в качестве одной из целей деятельности федеральных властей не провозглашалось, а многие начинания федерального центра, к сожалению, остаются пока безуспешными. Главная общая с предыдущими этапами черта третьего этапа развития инвестиционной поддержки регионов - построение ее на основе неформализованных правил и процедур и, следовательно, чрезвычайно высокая степень индивидуализации отношений Центра и регионов в этой сфере.
Завершая рассмотрение этапов развития региональной политики, надо отметить, что она находится лишь в начальной стадии своего становления, и говорить о какой-либо сложившейся системе федеральной инвестиционной поддержки регионов пока рано. Предстоит решить целый ряд фундаментальных задач. Прежде всего, необходимо определиться с целями инвестиционной поддержки регионов - будет ли она предназначена только для наиболее проблемных регионов или же средства станут вкладываться и в так называемые «точки роста». Скорее всего, возникнет вопрос о целесообразности повышения роли инвестиционной поддержки регионов. В настоящее время последняя продолжает играть относительно небольшую роль по сравнению с текущей поддержкой. Как показывает опыт других стран, появится и необходимость координации региональной политики с другими элементами экономической политики государства, использования возможностей отраслевой, социальной политики федеральных властей для решения проблем наименее экономически развитых регионов. (23, с. 72)
2. Методика проведения региональной политики
2.1. Уменьшение дифференциации социально-экономического развития регионов РФ
Идеальным состоянием многорегиональной системы являются отсутствие или пренебрежимо малые различия в уровнях социально-экономического развития регионов, измеренные сопоставимой системой индикаторов. Соответственно региональная политика государства должна ориентироваться на те алгоритмы поддержки, которые обеспечивают полную мобилизацию территориальных ресурсов и максимально возможное сближение уровней социально-экономического развития регионов. Абстрактно - теоретически существуют два крайних варианта решения этой проблемы: либо при неограниченных ресурсах сориентироваться на параметры наиболее успешно развивающегося региона (или на максимальные значения отдельных показателей разных регионов), либо при отсутствии средств признать фактически сложившуюся региональную дифференциацию объективно обусловленной и смириться с ней.
Поскольку оба варианта нереалистичны, предпочтение должно быть отдано тем вариантам, в которых критерии и возможные различия в уровнях развития регионов являются функциями мобилизуемых для этих целей ресурсов, испытывающими влияние рыночных механизмов и инструментов госвоздействия. Общесистемным критерием в этом случае может быть статистическая оценка снижения в среднем разбросов рядов выбранных оценочных индикаторов. При этом дифференциация увеличится, если показатели слабых регионов будут расти медленнее, чем сильных; она сохранится при равных темпах роста этих показателей во всех регионах и уменьшится, коль скоро в слабых регионах более быстрыми темпами будут расти индикаторы, зафиксировавшие их отставание от сильных регионов.
Таким образом, проблемы ослабления региональной дифференциации могут решаться разными путями. Первый - минимизация роста отставания слабых регионов от сильных; дифференциация при этом нарастает, но в целом несколько снижающимися темпами. Второй - сохранение сложившихся различий между регионами с помощью мер господдержки, дополняющих и стимулирующих рыночную активность в слабых регионах. Третий - создание с помощью подобных мер в слабых регионах возможностей более быстрого, чем изначально удавалось сильным регионам, развития. Лишь следование по третьему пути позволяет кардинально решить проблему уменьшения дифференциации регионов.
В настоящее время, как известно, реализуется Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» (3), а в рамках проекта ТАСИС «Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии» группой специалистов Минэкономразвития разработан проект федерального закона «О федеральной поддержке особо нуждающихся депрессивных и отсталых территорий Российской Федерации». Осуществление соответствующих замыслов упирается, прежде всего, в методику отбора проектов, подлежащих поддержке федерального бюджета. Ниже предлагается одна из возможных схем, нацеленных на снижение региональной дифференциации. Она базируется на системном конкурсном отборе как территорий, входящих в состав участников федеральной программы, так и претендующих на включение в нее проектов.
Конкурсный отбор на участие в указанной федеральной программе проводится по номинациям, задаваемым бюджетным классификатором (отраслевой разрез). По каждой номинации определяется ее фонд - как часть общего объема выделяемых на программу средств, пропорциональная показателю суммарного отклонения от средних по РФ индикаторов участников, допущенных к конкурсу по данной номинации.
Участниками конкурсного отбора по любой номинации могут стать субъекты РФ, удовлетворяющие хотя бы одному из двух требований:
1) по заявляемой позиции ситуация в регионе в базовом году хуже, а доля бюджетных расходов консолидированного бюджета (за последние три года) выше, чем в среднем по стране;
2) ситуация в регионе в целом лучше, чем в среднем по субъектам данного федерального округа.
Что касается требований к проектам, то в конкурсном отборе могут участвовать те из них, которые:
1) представлены администрациями регионов по итогам конкурсного отбора, направлены на улучшение региональной инфраструктуры и состояния природной среды, на решение социальных и иных важнейших проблем и имеют срок реализации до двух лет;
2) относятся к одной из трех категорий значимости - муниципальной, межмуниципальной, региональной;
3) прошли отбор в соответствии с главным критерием регионального этапа конкурса для проектов муниципального и межмуниципального уровня значимости (коим является требование снижения внутрирегиональной дифференциации по каждой заявляемой номинации);
4) оформлены в соответствии с требованиями к бюджетным заявкам на финансирование из средств федерального бюджета.
При отборе проектов для каждого из них, кроме традиционных показателей, определяются два критериальных индикатора:
1) эффективность использования федеральных ресурсов, рассчитываемая как отношение полезного эффекта проекта (прирост мест в социальных учреждениях, единиц пассажирского транспорта, услуг ЖКХ и т.д.) на рубль запрашиваемых из федерального бюджета средств;
2) достигаемый относительный прирост обеспеченности услугами в муниципальном образовании (в объединении таких образований - для межмуниципальных проектов или в регионе в целом - для проектов регионального статуса) по отношению к стартовому уровню.
На основе этих критериев строится сводный рейтинг проектов (как полусумма частных балльных оценок). Проекты включаются в программу в соответствии с занимаемыми ими в сводном рейтинге местами - вплоть до исчерпания средств фонда по данной номинации.
Предложенные процедуры расставляют приоритеты государственной поддержки наиболее эффективных проектов муниципального и регионального уровней с точки зрения результативности использования ресурсов Федерального фонда регионального развития (с позиций сокращения различий между регионами и муниципальными образованиями). В более выигрышном положении оказываются проекты, обеспечивающие больший относительный прирост эффекта, предусматривающие долевое финансирование из других источников или уже имеющие поддержку федерального бюджета. Распределение ресурсов программы между номинациями подчиненно приоритетному подтягиванию наиболее отстающих отраслей региональной социальной и бытовой инфраструктуры.
Рассматриваемая методика исходит из фиксированных объемов фонда программы уменьшения региональных различий, которые в общем случае неизвестны и подлежат оптимизации. А ниже обосновываются принципиальные методические схемы построения текущих и инвестиционных трансфертов в их взаимной увязке и при эндогенном распределении между ними общих объемов выделяемых на эти цели средств федерального бюджета. В результате выявляется согласованная система трансфертных возможностей федерального центра, минимальных социальных стандартов и минимальных бюджетов и трансфертов на пополнение финансовых ресурсов региональных бюджетов для финансирования текущих расходов и инвестиций. (26, с. 74)
2.2. Снижение региональных различий в обеспеченности населения нерыночными услугами
В настоящее время для большинства российских регионов типична ситуация, когда для финансирования расходов региональных бюджетов их доходов не хватает, а совокупный спрос территорий на трансферты из федерального бюджета полностью не обеспечивается.
Нормативные уровни обеспеченности нерыночными услугами в детализированном классификаторе ( задаются следующими условиями:
Здесь: Nis и Nlis - фактическая и нормативная обеспеченность населения s-го региона услугами i-й отрасли бюджетного классификатора;
Ncpi - средняя по регионам обеспеченность услугами i-й отрасли;
Δi - возможные отклонения от средних значений;
Pis - стоимость единичных услуг i-й отрасли в s-м регионе;
Ris - общая величина бюджетных расходов в i-й отрасли в расчете на одного жителя.
Душевые объемы бюджетных расходов, обеспечивающих достижение нормативной бюджетной обеспеченности, определяются расчетно:
Ris=Pis Nlis,
В принципе при довольно больших значениях параметров Δi (размеров «окрестности» среднерайонных значений) нормативами минимальной обеспеченности могут стать фактически достигнутые в каждом регионе ее показатели. Наоборот, при малых значениях этих параметров правило ориентирует на среднерайонные показатели обеспеченности, на подтягивание до их уровня отстающих регионов и предполагает снижение существующего ее уровня до среднего в благополучных регионах. В промежуточном варианте одновременно присутствуют все три возможности - увеличения, сохранения или снижения нормативной обеспеченности. Общим итогом достижения определяемых подобным образом минимальных нормативов является сокращение территориальных различий в уровнях обеспеченности услугами отраслей бюджетной сферы в разных субъектах РФ.
Для выбора конкретных значений параметров возможных отклонений от средних значений применимы два способа. Первый основывается на логике «квалифицированного большинства»: «окрестность» средних значений по каждой позиции бюджетного классификатора должна быть такова, чтобы ею охватывалось количество регионов РФ, суммарная численность населения которых составляет не менее половины численности населения рассматриваемой совокупности регионов. Такую «окрестность» правомерно назвать зоной приемлемых состояний.
Определение размеров зоны приемлемых состояний, а тем самым и уровня дифференцированных минимальных нормативов обеспеченности услугами бюджетных отраслей при заданном уровне собственных доходов, позволяет автоматически определять также нормативный уровень суммарных дотаций из федерального бюджета, который в общем случае может и не совпадать с реальными возможностями последнего. Согласования потребностей и возможностей дотирования можно достичь, варьируя размерами зоны приемлемых состояний. В этом состоит суть второго способа определения параметров. (26, с. 74)
3. Региональные аспекты политики социально-экономического развития России
Децентрализованная система принятия решений в государстве, наличие нескольких уровней власти и управления, ответственных перед собственными избирателями за проводимую политику в рамках законодательно определенных сфер компетенции, является преимуществом, эффективное использование которого позволит создать стимулы для обеспечения благосостояния населения на всей территории страны.
Процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти, реформа местного самоуправления должны привести к укреплению этого преимущества путем четкого определения по возможности непересекающихся сфер ответственности каждого уровня власти, увеличения самостоятельности региональных и местных органов власти при принятии решений, а также установления стабильных и формализованных правил взаимоотношений между уровнями власти и управления.
3.1. Общие задачи регионального развития
В среднесрочной перспективе для достижения общенациональных целей на региональном и местном уровнях, независимо от уровня социально-экономического развития регионов, необходимо сосредоточиться на решении следующих задач:
1. Создание системы образовательных проектов, направленных как на подготовку кадрового потенциала, ответственного за эффективное проведение реформ на региональном и местном уровне, так и на кадровое обеспечение экономического роста (инвестиционных проектов).