Проблемы и перспективы развития экологического законодательства России

Введение
1. Перспективы развития экологического законодательства, основанные на Конституции РФ
2. Правовые проблемы экологической безопасности человека
3. Проблемы и перспективы экологического законодательства, связанные с лицензированием
Заключение
Библиография

Проблемы и перспективы развития экологического законодательства России

Утверждены десятки федеральных и региональных программ с экологическим аспектом: о бассейнах рек Томь, Ока, Волга, Дон и предупреждении наводнений; об обеспечении пожарной безопасности лесов; о повышении плодородия почв, борьбе с оврагами и оползнями; о поддержании национальных парков и иных особо охраняемых территорий. Программы принимались в основном в первой половине 90-х гг., опирались на средства федерального, регионального и местного бюджетов, однако оказались вялотекущими, в значительной мере невыполненными.
В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации"12 предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Правительство их активно реализует, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.
Сотнями природоохранных полномочий наделены в соответствии с положениями о них Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба земельного кадастра и другие федеральные министерства, комитеты и службы. Проводимая административная реформа призвана выявить пересекающиеся и дублирующие функции и упразднить их в целях дебюрократизации управления и аппарата, освобождения предпринимателей от излишней опеки государства. Вносятся предложения о закреплении конкретных обязанностей государства, его органов, должностных лиц обеспечивать гражданам благоприятную для проживания среду и выполнение иных конституционных экологических прав.
Положения об экологии российской Конституции гораздо насыщеннее и подробнее, чем в большинстве других стран, и вполне достаточны на конституционном уровне для решения современных проблем охраны окружающей среды и организации рационального природопользования путем надлежащего исполнения законодательных предписаний, осуществления повседневного экологического контроля и надзора, прежде всего муниципального, общественного, прокурорского, и обеспечения неотвратимости ответственности за предусмотренные в Конституции экологические правонарушения.
2. Правовые проблемы экологической безопасности человека
В настоящее время экология, окружающая среда, экологическая безопасность прочно стали объектами государственной политики и элементами национальной безопасности любого государства. В связи с этим стала формироваться система правовой и организационно-административной регламентации промышленной, сельскохозяйственной, военной, научной и иной деятельности различных государственных и внегосударственных структур как в обычных условиях, так и во время учений, режимных мероприятий, чрезвычайных ситуаций, боевых действий и прочих иных условиях. То есть стали формироваться своего рода стратегия и правила экологической дисциплины.
Деятельность различных организаций на территории РФ в области охраны окружающей среды в настоящее время регулируется Законом РФ "Об охране окружающей среды". Наряду с этим законом был принят целый ряд законодательных актов в области охраны окружающей среды.
Согласно принятым документам непременным условием устойчивого развития общества является безопасность человека и окружающей среды, их защищенность от воздействия вредных техногенных, природных, экологических и социальных факторов. Уровень безопасности определяется состоянием общественного развития, научно-техническими и экономическими возможностями по созданию и внедрению во всех сферах хозяйственной и иной деятельности технологий, исключающих или снижающих до приемлемого уровня негативные воздействия внешней среды.13
Идущий в России процесс построения правового государства обусловливает необходимость усиления внимания к проблемам обеспечения безопасности отдельно взятой личности. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина объявлены обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ). Одним из прав граждан России является право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).
К окружающей человека среде относятся: города и другие населенные пункты, промышленные, агропромышленные, сельскохозяйственные зоны, зеленые, пригородные, лесопарковые зоны, курорты, зоны активного отдыха.
Современное состояние окружающей среды Российской Федерации характеризуется наличием крупномасштабного загрязнения атмосферной среды, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязненная и деградирующая окружающая среда с каждым годом все больше влияет на здоровье граждан. Угрозы экологической безопасности личности в условиях современного общества возникают также в связи с техногенными авариями, катастрофами. Особо следует отметить влияние на человека физических полей техногенного происхождения.14
К основным факторам подобного воздействия относятся геофизические природные и техногенные поля, в том числе электромагнитные, радиационные, тепловые, вибрационные, акустические, а также информационное воздействие.
При этом основной акцент делается на физической, вещественной компоненте окружающей человека среды. То есть при рассмотрении проблемы экологической безопасности личности практически полностью исключаются вопросы о влиянии негативных воздействий окружающей среды, и в первую очередь ее рукотворной, антропогенной составляющей на психоэмоциональную сферу человека. Между тем это воздействие значительно.
Так, например, человек подвергается воздействию акустических полей инфразвукового диапазона природного и искусственного происхождения. Установлено, что инфразвуковые волны оказывают выраженное неблагоприятное воздействие на организм, особенно на психоэмоциональную сферу, влияют на работоспособность, сердечно-сосудистую, эндокринную и другие системы. Поэтому проблема экологической безопасности в смысле "инфразвукового давления" является весьма актуальной для современных городов, особенно для мегаполисов.
Наиболее неприятны и даже опасны для здоровья человека колебания резонансных частот, при которых частота собственных колебаний тела или отдельных органов совпадает с частотой вынужденных колебаний. При этом резко возрастает амплитуда колебаний отдельных органов или тела в целом, усиливаются физиологические реакции организма и могут возникать механические повреждения тканей и органов.
Кроме того, здоровье и жизнедеятельность человека находятся в прямой зависимости от полей биоактивного диапазона геоэлектрической природы, генетически связанных с сетью тектонических разломных структур верхней части земной коры. Уровень экологического риска для человека ощутимо возрастает также вследствие протекания опасных геологических процессов.15
На сегодняшний день нет единой научно обоснованной методологической базы, позволяющей комплексно оценивать как опасные геологические процессы и явления, так и геоэкологическую ситуацию на заселенных территориях. Существующие методы и способы таких оценок дороги и не всегда являются эффективными.
Поэтому крайне необходима своевременная оценка уровня экологической безопасности в населенных пунктах и прилегающих к ним территориях, разработка стратегии природной и техногенной безопасности на этих территориях и их рационального использования.
Комплексный научный подход предполагает совместное использование нескольких методов, а именно: инженерно-геологического, инженерно-геодезического, геофизического, гидрометеорологического, а также метода физико-математического моделирования. При этом каждый метод занимает свое определенное место в процессе изучения исследуемого объекта.
Попытки рассматривать экологические вопросы в отрыве от специфики деятельности различных объектов народного хозяйства могут привести к крайне негативным последствиям. Для ликвидации таких последствий необходимо существенно усовершенствовать саму правовую основу и организационно-административные механизмы, существующие в данной области, т.е. эти проблемы могут быть решены только путем создания надлежащей организационно-правовой основы деятельности объектов народного хозяйства в подобных условиях. Современная ситуация диктует необходимость подготовки и внедрения в практику специальных законов и подзаконных нормативных актов, позволяющих трансформировать общие требования экологического права в конкретные установления, учитывающие специфику экологопользования на данных объектах. Базовым принципом такой организационно-правовой основы должен служить принцип устойчивого развития, который является частью российской правовой системы и имеет приоритетное значение.16
В первую очередь самое пристальное внимание необходимо уделить правоохранительной деятельности при экологическом мониторинге среды обитания человека. На основании научно обоснованных теоретических положений требуется разработать и показать необходимость внедрения в практику правоохранительной деятельности специальных законов и подзаконных нормативных актов, позволяющих регулировать вопросы безопасности жизни, здоровья, эмоциональной и психической сфер деятельности человека в современных условиях.
Во-вторых, рассмотрению подлежат вопросы, связанные с правоохранительной деятельностью в области экологии зданий, сооружений, коммуникаций, расположенных на территории городов, на объектах народного хозяйства, а также на особо важных охраняемых объектах.
В-третьих, самым подробным образом необходимо проанализировать существующие методы управления безопасностью в современных условиях антропогенного прессинга на окружающую среду и построить эффективную и оптимальную стратегию управления экологической безопасностью на этих объектах как в нормальных условиях, так и в условиях чрезвычайных ситуаций.
Решение задачи устойчивого существования объектов народного хозяйства, а также особо важных объектов и как следствие - гарантия соблюдения права личности на благоприятную окружающую среду возможны только при комплексном подходе к этому вопросу, что позволит на основании многовариантной стратегии исследования проблемных ситуаций создать оптимальную модель управления данными объектами и их эффективного функционирования.
3. Проблемы и перспективы экологического законодательства, связанные с лицензированием
Лицензирование в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности граждан, которое в эколого-правовой литературе часто для краткости называют экологическим лицензированием, стало неотъемлемой частью и одной из важнейших функций государственного управления в этих областях жизни общества. Перечень видов лицензируемой деятельности, подпадающих под рассматриваемое понятие, сильно возрос за последние годы в связи с принятием законодательных и подзаконных актов, предусматривающих лицензирование в качестве непременного элемента регулирования соответствующих отношений.17
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" содержит лишь положение отсылочного характера о том, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию; перечень таких видов деятельности устанавливается федеральными законами - без какой бы то ни было конкретизации (ст. 30 Федерального закона). Таким образом, наряду с пробелами в регулировании возникает коллизионная ситуация: как должны соотноситься противоречащие положения двух базовых специальных законов, вступающих в силу почти одновременно, один из которых прекращает лицензирование, а другой отсылает к отраслевым актам экологического законодательства.
Внесенные в законодательство изменения в ряде случаев следует признать обоснованными. Многие из лицензируемых видов деятельности были неоправданно обставлены многочисленными административными ограничениями, препятствующими их развитию и нарушающими требования о свободе конкуренции. В то же время такой вид деятельности в сфере охраны окружающей среды, как экологический аудит, который в связи с отменой вышеназванного Постановления исключен из числа лицензируемых видов деятельности, как представляется, должен быть включен в этот перечень в связи с рядом специфических особенностей его осуществления.
Экологический аудит определяется Федеральным законом "Об охране окружающей среды" как "независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности".
Характер этой деятельности предполагает обеспечение аудитору доступа к конфиденциальной информации аудируемой организации, в частности информации об используемых технологиях, объемах выпускаемой продукции, затратах на природоохранные мероприятия и проч. Аудиторские организации и индивидуальные аудиторы обязаны обеспечивать сохранность этих сведений и получаемых при проведении аудита документов, они не вправе передавать указанные сведения и документы или их копии третьим лицам либо разглашать их без письменного согласия лиц, в отношении которых осуществлялся аудит. Экологический аудит в этом смысле мало чем отличается от финансового аудита.
Лицензирование аудиторской деятельности предусмотрено и ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". Но, как следует из анализа указанного законодательства, понятия "аудит", "аудиторская деятельность" понимаются им в узком смысле слова, как деятельность исключительно в сфере финансового аудита, и не включают иные виды аудита, в том числе экологический.
Отсутствие экологического аудита в перечне лицензируемых видов деятельности во многом объясняется неопределенностью предназначения данного инструмента в рамках самого экологического законодательства. Федеральный закон "Об охране окружающей среды", как известно, содержит правовое определение экологического аудита (ст. 1), но не дает представления относительно его места в общем правовом механизме охраны окружающей среды. Экологический аудит в этих условиях остается неким чужеродным элементом, попытки практического применения которого наталкиваются на нежелание законодателя четко определить его место, функции, задачи, юридические последствия и т.п. Соответственно, и лицензирование этой гипотетической, с правовой точки зрения, деятельности представляется излишним.
Поэтому, прежде чем ставить вопрос о необходимости включения экологического аудита в перечень лицензируемых видов деятельности путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", необходимо решить перечисленные проблемы в рамках экологического законодательства.
Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ст. 17) предусматривает только один вид деятельности, который непосредственно может быть отнесен к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - это обращение с опасными отходами. Порядок ее лицензирования установлен Положением о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2002 г. № 340.
Новое законодательство о лицензировании, хотя и исключает из сферы своего регулирования отношения по использованию природных ресурсов, невольно порождает ряд вопросов, связанных с лицензированием отдельных видов природопользования. 18
Новый Закон о лицензировании не допускает никаких отступлений от очерченных им рамок, и этот подход должен быть воспринят и иным законодательством, предусматривающим лицензирование отдельных видов деятельности, в том числе по использованию природных ресурсов. В связи с этим следует обратить внимание на неупорядоченность в правовом регулировании отдельных видов деятельности, связанных с использованием природных ресурсов. К их числу можно отнести деятельность по использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов.
Существенным пробелом в правовом регулировании остается порядок использования водных биологических ресурсов, обитающих во внутренних водоемах (реках, озерах и т.д.) Российской Федерации, включая порядок лицензирования этой деятельности. Статья 42 Федерального закона "О животном мире"19 отнесла регулирование данных отношений к предмету специального закона, принятие которого, как известно, затянулось на несколько лет. В связи с отсутствием подобного федерального закона порядок использования указанных водных биоресурсов определяется преимущественно подзаконными актами (в том числе ведомственными), многие из которых были приняты еще в период существования СССР, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Очевидно, что федеральное законодательство должно решить ряд принципиальных вопросов: определить перечни видов водных биологических ресурсов, добыча которых подлежит лицензированию, или делегировать это право органам государственной власти субъектов Российской Федерации; установить предельные размеры, порядок взимания и направления сборов за выдачу лицензий и т.д.
В некоторых случаях лицензирование, предусмотренное Федеральным экологическим законом, также не является по своему содержанию лицензированием в сфере использования природных ресурсов.