Сравнительный анализ казначейчкой и банковской систем исполнения бюджета: преимущества и недостатки

Содержание

Введение
1. Системы исполнения бюджета
2. Причины перехода от банковской к казначейской системе исполнения бюджета
3. История возникновения казначейства в России
4. Становление и развитие органов Федерального казначейства в современных условиях
5. Основные понятия при исполнении бюджета
Заключение
Список литературы

Сравнительный анализ казначейчкой и банковской систем исполнения бюджета: преимущества и недостатки

В эпоху же правления императрицы Елизаветы Петровны, несмотря на внешне благополучное состояние государственных финансов, доходы и расходы не поддавались даже приблизительному учету. Происходит постепенное разрушение созданной при Петре 1 системы государственных учреждений, ведавших финансами. (8, стр. 94)
В период царствования Екатерины II (1762-1796 гг.) значение Сената снизилось. Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 г правового акта "Учреждения для управления губерний Российской Империи". Согласно этому документу в каждой губернии создаются казенные палаты, которые, по сути, начинают выполнять функции представительств финансовых органов на местах. Устанавливаются и штаты соответствующих чиновников. Губернии теперь делятся на уезды и в каждом уезде -свой уездный казначей - финансовый чиновник низшего звена, назначаемый на эту должность на 3 года.
Александр I (1801-1825 гг.) вносит в финансовую систему государства кардинальные изменения. В 1802 г. подписывается манифест "Об учреждении министерств". В соответствии с манифестом, наряду с другими министерствами, создается и министерство финансов, структура и сферы компетенции которого были разработаны к 1811 г. Некоторое время параллельно министерству сохраняет свое существование государственное казначейство, которое заведует движением сумм в доход поступивших, остаточных или запасов, а также текущими расходами и платежами долгов и пенсионов. В 1821 году, в результате министерской реформы, ведомство Государственного казначея было включено в состав Министерства финансов и получило название – Департамент Государственного казначейства. В Российской Империи окончательно складывается четкая структура органов казначейства - от центрального (департамента государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).
При Николае I (1825-1855 гг.) в 1837 г. полномочия всех уездных казначеев были унифицированы единой инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т.д. Большое неудобство для министерства финансов представлял устаревший порядок отпуска денег не прямым кредиторам, а большей частью в руки распорядительных ведомств, и притом вперед и очень крупными суммами. Остатки отпущенных сумм ускользали от точного учета со стороны Минфина или государственного контроля и редко возвращались в кассы министерства, оставаясь обыкновенно в полном распоряжении ведомств.
Александр II (18855-1881 гг.) провел реформирование финансовой системы страны. В это время воплощаются в жизнь принципы рационализации и единства бюджета. В мае 1862 г. были утверждены “Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений”. Государственная роспись доходов и расходов впервые объявляется открытой и подлежащей опубликованию. Кроме того, происходит централизация финансовых ресурсов: вводится единство кассы, и, соответственно, меняется технология исполнения бюджета. Кассы Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные доходы, с другой – производить государственные расходы непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны.
Прежде устройство бюджетной системы заключалось в множественности ведомственных и территориальных касс. В эти кассы поступали бюджетные платежи, имеющие специальное назначение и идущие на покрытие заранее определенных расходов. Соответственно сбором средств занимались различные ведомства. Принцип единства кассы ситуацию кардинально меняет. Теперь все доходы государства сосредоточиваются в кассах министерства финансов, на которые всецело возлагаются и обязанности по осуществлению расходов. Кассы непосредственно производят в руки прямых кредиторов казны расходы всех министерств и главных управлений. Сами же министерства и главные управления не получают на руки никаких сумм, кроме авансов за счет действующей сметы.(9, стр. 112)
В 1872 г. была издана единая для всех казначейств Империи инструкция о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылке сумм казначействами; о выплате пенсий и пособий как единовременных, так и постоянных; о выдаче казначействами процентов по ценным бумагам. Реформы 60-70-х годов оказали непосредственное влияние на весь строй финансового управления в России. Они позволили качественно оформить государственный контроль над бюджетными средствами и привели к упрочнению места казначейства в финансовой системе империи. Принцип единства кассы закрепил возросшую роль налогов в формировании бюджета и регулирующую функцию бюджетно-налоговой политики в экономике. Была решена проблема территориальной неравномерности распределения поступлений и платежей. Министерство финансов получило возможность использования излишков средств, полученных в одних кассах, для покрытия недоимок в других. А государственное казначейство стало существовать как единая система исполнительных органов власти.
В исполнении бюджета все большую роль начинают играть коммерческие банки и образованный в 1860 г. государственный Банк. Одновременно значительно возрастают роль и функции казначейств.
В царствование императора Александра III (1881-1894 гг.) центральные учреждения Министерства финансов с формальной стороны не испытали преобразований.
В царствование последнего императора Николая II (1894-1917 гг.) были проведены структурные и качественные изменения в деятельности Министерства финансов и, в частности, в Департаменте государственного казначейства. По причине увеличения приходно-расходных статей, и в связи с ростом числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств, в 1890 г. произошло значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств.
В начале XX в значение казначейства еще более усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств. Для успешного выполнения функций казначейства в этих условиях Министерством финансов была разработана и утверждена 7 мая 1915 года “Инструкция казначействам” состоявшая из 981 статей и вобравшая в себя всю полноту и детализацию действий и операций казначейств. Она давала широкие полномочия казначействам по управлению приходными суммами, производством государственных расходов и сопутствующих им кассовых действий, хранению ценностей, счетоводству и отчетности по государственным доходами расходам, специальным средствам и депозитам. Это по сути дела были наставления по процедурам приема государственных доходов, производству государственных расходов, кассовых действий, счетоводства и отчетности.
4. Становление и развитие органов Федерального казначейства в современных условиях
В процессе становления казначейской системы исполнения бюджета можно выделить следующие этапы:
На начальном этапе становления территориальных органов Федерального казначейства РФ главной задачей, было установление контроля за движением денежных потоков, как поступающих в федеральный бюджет, так и выделенных из него. Это проявилось, прежде всего, в контроле за коммерческими банками, где проводились ежемесячные проверки соблюдения банками сроков прохождения платежных поручений налогоплательщиков на перечисление платежей в федеральный бюджет, а также своевременности зачисления средств федерального бюджета на счета получателей и их целевого использования на местах. Контроль Федерального казначейства за передвижением бюджетных средств на счетах коммерческих банков позволил восстановить способность государства видеть и анализировать процесс исполнения бюджета. В этот период в исполнении бюджета участвовали почти все коммерческие банки.
Вторым этапом стало распространение с 1997 года контрольных функций Федерального казначейства на исполнение ряда внебюджетных фондов, консолидированных в федеральный бюджет: Государственного фонда борьбы с преступностью; Федерального дорожного фонда РФ; Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы и др.
На третьем этапе круг коммерческих банков, вовлеченных в процесс исполнения бюджета, значительно сузился, так как исполнение бюджета было возложено на систему уполномоченных банков. Широкая сеть коммерческих банков, привлекаемых к процессу исполнения федерального бюджета, несмотря на контроль казначейских органов, допускала возможность задержки перечисления, прокручивания денег и использования их не по целевому назначению, а в условиях непредсказуемых банкротств создавало угрозу потери государственных средств, что затрудняло процесс исполнения бюджета.(11, стр. 97)
В связи с этим встала задача усилить роль казначейства в исполнении федерального бюджета, для чего все счета бюджетных организаций, финансируемых из федерального бюджета, были переведены из банковской системы в органы Федерального казначейства.
Перевод лицевых счетов бюджетополучателей в органы Федерального казначейства позволил не просто обеспечить контроль за их целевым использованием, но и устранил саму возможность нарушения бюджетной дисциплины.
Пассивное участие Федерального казначейства в исполнении расходной части федерального бюджета сменилось активной ролью, при которой казначейство уже не просто доводит выделенные главными распорядителями бюджетных ассигнований ресурсы бюджетным учреждениям в соответствии с законом о федеральном бюджете, а жестко регламентирует сам процесс исполнения и контролирует все расходы бюджетных учреждений, полностью осуществляя их бухгалтерский учет, а также управляет всеми государственными активами.
Дальнейшим шагом в развитии казначейской системы исполнения бюджета была экспериментальная отработка метода исполнения через Единый счет, предназначенный, с одной стороны, для аккумулирования налоговых и других обязательных платежей в федеральный бюджет (как прямых, так и регулирующих налогов), а также денежных средств, поступающих по реестрам Главного управления Федерального казначейства. С другой стороны, с Единого счета производится финансирование бюджетополучателей, а также перечисление долей федеральных налогов в региональные и местные бюджеты и осуществление возвратов налогоплательщикам излишне уплаченных или ошибочно перечисленных налогов.
В настоящее время начинается повсеместное внедрение метода Единого счета федерального бюджета. Сегодня экспериментальная отработка отдельных элементов этого метода происходит в 22 регионах страны.
Структура Федерального казначейства как финансового органа была сформирована в полном соответствии с законодательством Российской Федерации. И несмотря на несколько этапов, пройденных Федеральным казначейством в развитии казначейской системы исполнения бюджета, состав и структура этого финансового органа кардинально не изменились. Добавился лишь дополнительный отдел - «Отдел по защите информации», что обусловлено переводом на казначейскую систему финансирования государственных силовых структур.
Система Федерального казначейства как финансового органа включает широкий спектр функций, которые постепенно осваивались казначейством по мере прохождения различных этапов развития новой системы исполнения бюджета.
5. Основные понятия при исполнении бюджета
Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется на основе принципа единства кассы.
Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования его дефицита и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.
В соответствии с этим принципом на исполнительные органы государственной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений (ст. 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Организационно-правовым актом, лежащим в основе исполнения бюджета, является документ, именуемый «бюджетная роспись».
Бюджетная роспись – документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).(12, стр. 15)
Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета.
На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем указанного органа в установленном порядке и не позднее 17 дней после утверждения бюджета направляется в орган, исполняющий бюджет.
Одновременно сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительный и контрольные органы.
Различают исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам.
Исполнение бюджет по доходам предусматривает:
перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
возврат плательщикам излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах данного бюджета.
Исполнение бюджета по расходам производится в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета. При этом само исполнение осуществляется с соблюдением двух видов процедур: процедуры санкционирования и процедуры финансирования.
Процедура финансирования, устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации, заключается в расходовании бюджетных средств (ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В свою очередь расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.
Сущность бюджетного финансирования заключается в выделении денежных средств бюджетополучателю и доведении этих средств до него. Надо сказать, доведение денежных средств до конечного бюджетополучателя производится, как правило, по довольно длинной цепочке: бюджет – главный распорядитель бюджетных средств – распорядитель бюджетных средств – получатель бюджетных средств (бюджетополучатель). Иначе говоря, бюджетное финансирование заключается в предоставлении денежных средств из бюджета лицу, деятельность которого в объеме бюджетных ассигнований финансируется за счет бюджета. Возникающие в процессе бюджетного финансирования отношения с экономической точки зрения представляют собой отношения по распределению государственного денежного фонда (в данном случае –бюджета субъекта Российской Федерации), то есть данные отношения, будучи разновидностью финансовых, являются распределительными денежными отношениями. С правовой точки зрения данные отношения являются финансово-правовыми, а конкретней – материальными бюджетными правоотношениями. Бюджетное финансирование выражает безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств. Отношения по бюджетному финансированию опосредуют одностороннее движение стоимости в денежной форме от бюджета до получателя бюджетных ассигнований.
Категория «расходование бюджетных средств» – это довольно емкая экономическая категория: применительно к бюджету она означает его распределение (что соответствует сущности понятия «расходы бюджета), но применительно к конечному получателю бюджетных средств (например, бюджетному учреждению) данная категория означает использование (потребление) бюджетных средств. Это использование осуществляется в таких формах, как, например, выплата бюджетным учреждением заработной платы своим служащим, оплата коммунальных, транспортных услуг и услуг связи, приобретение предметов снабжения и расходных материалов и т. п.
Таким образом «использование» денежных средств, полученных из бюджета, в экономическом смысле осуществляется в рамках товарно-денежных отношений, а в правовом смысле – в рамках трудовых и гражданско-правовых отношений. Данные отношения носят характер обмена и опосредуют они двухстороннее движение стоимости, где навстречу стоимости в денежной форме движется стоимость в товарной форме, в форме оказанных услуг или выполненной работы. При этом денежные средств, доведенные до бюджетного учреждения посредством бюджетных ассигнования, теряют свою принадлежность к бюджету (то есть принадлежность к казне) и трансформируются в денежные средства, принадлежащие юридическому лицу на праве оперативного управления.(14, стр. 64)
Следовательно, определение процедуры финансирования через расходование бюджетных средств ошибочно как с точки зрения сущности возникающих при этих процессах экономических отношений (при финансировании возникает отношение, которое, выражая собой отношение по распределению бюджета, является финансово-экономическим; при расходовании – отношение, которое, выражая собой отношение обмена, является товарно-денежным), так и с точки зрения их правовой природы (отношения финансирования являются финансово-правовыми, отношения расходования – трудовыми или гражданско-правовыми).
Доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств информации о выделенных им размеров денежных средств из бюджета осуществляется путем уведомлений о бюджетных ассигнованиях.
Уведомление о бюджетных ассигнований представляет собой информативный документ, подтверждающий, с одной стороны, обязанность субъекта, призванного осуществить бюджетное финансирование, о размерах и сроках предоставления денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации, с другой стороны, право получателя бюджетных средств на получение денежных средств из бюджета и их использование в соответствии со сметой доходов и расходов.
Установлен следующий порядок доведения этих уведомлений до получателей бюджетных средств.
В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств.
Лимиты бюджетных обязательств – это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.
Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств.
Бюджетное обязательство (в системе бюджетов субъектов Российской Федерации) это обязательство, в силу которого субъект Российской Федерации обязан предоставить получателю бюджетных средств денежные средства в форме бюджетных ассигнований в соответствии с законом о бюджете и основанной на этом бюджете бюджетной росписью, а получатель бюджетных вправе требовать предоставления этих средств, а также несет обязанность по использованию бюджетных ассигнований в строгом соответствии с их целевым назначением.
Блокировка расходов бюджета – сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.