Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти

Введение
Глава 1. Государственная власть в Российской Федерации: ключевые принципы
1.1 Организация и способы осуществления государственной власти в Российской Федерации
1.2 Основные задачи и функции государственного управления Российской Федерации
Глава 2. Система органов исполнительной власти Российской Федерации
2.1 Правой статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации
2.2 Функции федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации
2.3 Разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов исполнительной власти
Заключение
Список источников и литературы

Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти

Вторая группа включает в себя федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти (среди них: Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Федеральное медико-биологическое агентство; Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи; Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации; Федеральное агентство по информационным технологиям; Федеральное агентство связи; Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации; Федеральное архивное агентство; Федеральное агентство по культуре и кинематографии; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям; Министерство образования и науки Российской Федерации; Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по образованию; Министерство природных ресурсов Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию; Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации; Федеральное агентство по промышленности; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Федеральное агентство по энергетике; Министерство регионального развития Российской Федерации; Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Министерство транспорта Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное агентство геодезии и картографии; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Министерство финансов Российской Федерации; Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство (федеральная служба); Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом; Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами)15.
К третьей группе относятся федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации: Государственный комитет Российской Федерации по делам молодежи; Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству; Федеральная антимонопольная служба; Федеральная аэронавигационная служба; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба государственной статистики; Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба по тарифам; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральная служба по финансовым рынкам; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство по атомной энергии; Федеральное космическое агентство; Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство по физической культуре и спорту16.
В рассмотренной структуре видно, что руководство деятельностью органов федеральной исполнительной власти осуществляют либо Президент Российской Федерации, либо Правительство Российской Федерации.
Важно отметить, что по Конституции РФ во главе исполнительной власти Российской Федерации стоит Правительство. Структура правительства в России в последние годы несколько раз пересматривалась, однако неизменным оставалось наличие ряда ключевых фигур, которые представлены должностями Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Если кандидатура премьер-министра, представленная Президентом, трижды будет отклонена нижней палатой, то глава государства волен распустить Думу и назначить новые выборы.
В сферу полномочий Правительства российского государства входит:
разработка и представление Государственной Думе бюджета страны;
проведение единой в стране экономической, культурной и социальной политики;
управление федеральной собственностью;
меры по обеспечению оборонной политики, внутренней и внешней безопасности, законности и др.17
Как уже отмечалось, в состав Правительства Российской Федерации входят федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, органы надзора. Изнутри каждая категория правительственных органов регулируется своим положением в рамках выделенного бюджетом лимита расходов. Основными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы и комиссии18.
К исполнительной власти также относится и институт Президента. Он является главой государства, выступая гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президентом российского государства может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет19.
К основным полномочиям Президента Российской Федерации по Конституции относятся следующие:
назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
право председательства на заседаниях Правительства Российской Федерации;
принятие решений об отставке Правительства Российской Федерации;
представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Правительства Российской Федерации заместителей председателя, федеральных министров;
предоставление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, Генерального прокурора, назначение судей других федеральных судов;
формирование и руководство Советом Федерации;
назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации;
назначение и освобождение высшего командования Вооруженных сил Российской Федерации;
назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях20.
Хотя Россия и является классической президентской республикой, тем не менее, некоторые особенности в конституционном статусе Президента страны все же существуют. Так, Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, выступая скорее гарантом разделения властей и играя координатора в их отношениях. Он наделен меньшей зависимостью от соотношения политических сил в парламенте (в отличие от президента Франции), а также более значительным влиянием на процедуру избрания премьер-министра. Президент России также в отличие от европейских коллег не связан обязательствами ни с одной из партий, поддерживающих его на выборах, опираясь прежде всего на свой аппарат, подбираемый на чисто профессиональной основе21.
2.2 Функции федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации
В мировой конституционной практике уже были сформированы группы функций президента, в данной работе за основу взят подход В.И. Кайнова, который классифицировал одиннадцать традиционных групп функций, которыми обладает президент. В основу этой классификации ложится критерий его деятельности. Все эти функции присущи и Президенту Российской Федерации, что закреплено в нормативных документах страны.
В рамках первой группы на президента возлагаются представительские функции, в соответствии с которыми он является высшим представителем страны в сфере внешних сношений. В данном случае президент как глава государства не нуждается в каких-либо дополнительных полномочиях, он считается представителем своей станы по праву. Однако в международном праве и дипломатической практике существуют различия в официальных и неофициальных визитах глав государств. Глава государства назначает послов, посланников и других дипломатических представителей, он принимает дипломатических представителей иных государств.
Вторая группа функций связана с тем, что президенту предоставляются полномочия, которые касаются организации деятельности парламента, например, права созыва парламента на очередные или внеочередные сессии, право закрывать сессии, право досрочно распускать парламент и назначать новые выборы высшего представительского органа государства.
Третья группа функций связана с правом формирования органов исполнительной власти, назначения и смещения министров, а также других должностных лиц.
Немаловажное значение имеет право президента вводить чрезвычайное положение на территории всего государства или его части, что относится к четвертой группе функции президента.
Президенту во многих странах принадлежат некоторые права в области законотворчества (право законотворческой инициативы, право утверждения и промульгации законов, право вето). Вместе с тем важно отметить, что принадлежащее президенту право законодательной инициативы всегда является воплощением политики правительства. Законодательства всех стран по-разному определяют формы и методы участия президента в законодательном процессе. В некоторых случаях президент в ограниченной форме получает право законодательной инициативы, которое реализуется зачастую в виде посланий. В России послания являются программой законодательной деятельности для парламента, хотя с точки зрения права они не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие вполне велико.
Шестая группа функций президента выражается в его праве издавать различные нормативные и ненормативные акты (декреты, указы и др.).
Президент играет важную роль в различного рода церемониях и празднествах, что является седьмой группой его функций. Президент Финляндии исполняет данные функции, хотя нормативно они и не закреплены.
В рамках восьмой группы функций президент провозглашается верховным главнокомандующим, он имеет право объявления войны и заключения мира. Тем не менее его полномочия в этой сфере в реальной жизни представляют собой почетную прерогативу, так как непосредственное руководство Вооруженными силами определяется Генеральным штабом и министерством обороны, которые действуют в соответствии с директивами правительства. Право объявления войны и заключения мира, как правило, требует специальной санкции парламента.
Зачастую президент получает полномочия, которые очень близки по своему смыслу к обеспечению правосудия. Так, сюда можно отнести – право помилования преступников, смягчения или замены наказания, изменения приговора. Более широкие полномочия президента в сфере судебной юстиции возможны только в политических режимах, относящихся к тоталитарному типу.
К десятой группе функций президента принято относить его право награждать орденами, медалями, а также присваивать почетные звания и титулы. Президент Финляндии также имеет право присуждать почетные звания и государственные награды.
Президент обладает такими традиционными правами, которые присущи ему как главе государства, как представление гражданства, восстановление в гражданстве, выдача согласия на выход из гражданства, а также выдача разрешения на постоянное жительство гражданам других государств, предоставление им убежища.
В президентских республиках в условиях демократического режима глава государства обладает значительной властью, потому что фактически он выполняет функции главы правительства при наличии поста премьер-министра.
Функции правительственных ведомств можно классифицировать на четыре основные блока:
1. экономический – охватывает основные направления в развитии национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей: топливно-энергетический комплекс, строительство и жилищная политика, промышленность. Финансы, транспорт и пр.
2. административно-политический – обеспечивает оптимальные внутренние и внешние условия развития государства, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите собственных прав и т.д.
3. социальный – предполагает разработку специальной политики государства в удовлетворении социальных потребностей людей (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей.
4. контрольный – представляет перечень существующих в рамках правительственного аппарата контрольных органов, ответственных за адекватное проведение правительственной политики в регионах, а также за координацию между хозяйствующими субъектами на территории. Специализированную функцию контроля в сфере исполнительной власти осуществляют специальные департаменты и отделы федеральных министерств, а также надзоры и комиссии22.
2.3 Разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов исполнительной власти
Как уже отмечалось, Россия является федеративным государством, поэтому при рассмотрении конституционно-правовых основ системы федеральных органов исполнительной власти встает вопрос о разграничении компетенции между федеральными органами и субъектами федерации.
По Конституции Российская Федерация является демократическим правовым федеративным государством. Первый раз за всю историю страны в России сформирована демократическая политическая система, которая основана на разделении властей, верховенстве права, гарантиях прав человека; вместо унитарного государства она стала федеративным с тремя равноправными уровнями власти – федеральной, региональной и муниципальной.
Россия – это многонациональное государство. В России слишком много субъектов федерации, которые очень разнятся по уровню экономического развития и численности населения. Все это затрудняет выработку эффективной системы управления такой страной.
За годы становления нынешней государственной системы отношения между субъектами федерации и центром строились зачастую исходя из текущей ситуации. Как результат – резкие различия в отношениях различных регионов с центром, обусловленные не только объективными причинами, но и, скажем, просто амбициями их руководителей. Можно вспомнить и понятие, характеризовавшее Российскую Федерацию периода президента Б. Ельцина – «ассиметричная федерация». Сейчас мы видим другую тенденцию, когда в рамках федеративной реформы (имеется в виду реформа, в соответствии с которой главы регионов стали назначаться Президентом РФ) происходит процесс укрупнение регионов России. М. Столяров пишет, что рано или поздно должен был встать «вопрос о возвращении экономически несамостоятельных регионов с сомнительным культурным суверенитетом в лоно исторически сложившихся и промышленно развитых областей»23. Итак, данная реформа проходит за счет объединения областей, краев и автономных округов. И отнюдь не всегда встречает поддержку местного населения, потому что в одних случаях это объединение бедных территорий с более богатыми (например, объединение Коми-Пермяцкого округа с Пермской областью), в других наоборот – более богатых с менее благополучными (например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа с Тюменью), в результате чего довольным останется только население менее обеспеченных территорий. Все это чревато конфликтными ситуациями.
Итак, в связи с принятием в 2004 году нового закона, в соответствии с которым теперь главы регионов назначаются из центра (Президентом), возникла угроза основным принципам федерализма и демократии, так как исполнительная власть субъектов федерации стала напрямую зависимой от федеральных органов исполнительной власти. Мы видим четкую направленность у властей построить централизованное государство. В этой связи очень важной оказалась еще одна тенденция – главы регионов стали активно вступать в «партию власти» («Единая Россия»), чтобы увеличить свои шансы и остаться на своей должности. Но это приведет к их зависимости от центра.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации имеют различные компетенции в решении тех или иных вопросов, которые можно разделить на три группы: 1. исключительной компетенции федеральных органов власти; 2. совместной компетенции федеральных органов и субъектов федерации; 3. исключительной компетенции субъектов федерации.
Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов Российской Федерации происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов федерации, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев, областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ24.
Так как Конституция Российской Федерации рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии-Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии25.
В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей:
Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом. (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия и др.). В данной группе республик правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства.
Глава республики возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства (например Республика Коми, Бурятия). В этой группе республик имеет место прямое слияние функций главы республики и главы правительства в одном лице.
Формирование Правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами ( Дагестан и некоторые др.)26.
Как и республики, края, области и другие субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций27.
В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом федерации по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д.28
Функции исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.