Проблемы экологии. Возможные пути их решений.

Введение
1. Систематизация экологического законодательства: современные проблемы и практические подходы
2. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан
Заключение

Проблемы экологии. Возможные пути их решений.

Меры, направленные на обеспечение экологических прав, на сохранение и восстановление природной среды, носят, прежде всего, экономический характер, однако многое из экономического механизма охраны окружающей среды получает отражение в праве, в законодательстве. Немаловажно закрепление в правовых нормах компетенции, структуры, функций государственных и муниципальных органов, общественных объединений, участвующих в охране природы и организации рационального природопользования. Большинство организационных, экономических и иных средств обеспечения и защиты экологических прав регулируется правовыми средствами, которые носят частноправовой и публично-правовой характер. Грани и различия между публично-правовыми и частноправовыми средствами (методами) достаточно условны, но все-таки различимы и требуют более подробного изучения, анализа, дифференцированного применения в интересах настоящего и будущих поколений.
Обеспечение реализации экологических прав осуществляется нормами природоохранного, природоресурсного и иных отраслей российского права. Традиционно природоохранное право и законодательство представлены в нормах и статьях федеральных законов "Об охране окружающей среды" 2002 г., "Об экологической экспертизе", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об использовании атомной энергии" 1995 г., "О радиационной безопасности населения" 1996 г., "Об отходах производства и потребления" 1998 г. и т. п. В этих и других актах законодательства РФ и субъектов РФ используются оправдавшие себя за полтора десятилетия в нашей стране и за три десятилетия в других промышленно развитых странах, имеющие перспективный характер публично-правовые средства обеспечения экологических прав, сохранения и восстановления благоприятной природной среды, средства воздействия на загрязнителей окружающей среды.
К основным (общепризнанным) публично-правовым средствам охраны окружающей среды можно отнести:
- регулирование (ст. 9 и 36 Конституции РФ, федеральные законы) охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; использование природных ресурсов их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;
- лицензирование и нормирование публичными (государственными и муниципальными) органами (саморегулируемыми организациями) ряда видов, стадий, элементов природопользования и природоохранной деятельности в соответствии с требованиями федерального законодательства;
- обязательность государственной экологической экспертизы (допустимость инициативной, добровольной общественной экспертизы) и публичной компетентной оценки воздействия любой хозяйственной, проектной и иной деятельности, которая может повлиять на состояние окружающей среды;
- государственный и муниципальный экологический контроль за использованием природных ресурсов и уровнем загрязнения окружающей среды с предоставлением соответствующим инспекторам права посещать предприятия любых организационно-правовых форм, проверять документы и состояние очистных сооружений, выдавать обязательные для исполнения предписания, составлять протоколы об экологических правонарушениях;
- экологический аудит, экологическое страхование, стимулирование выпуска экологически чистой продукции и применения наилучших технологий, использование иных государственных средств поддержки предпринимательской и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования;
- возможность ограничения хозяйственной и иной деятельности в интересах создания особо охраняемых природных территорий (национальных парков, заповедников, заказников, ботанических садов, природных парков, памятников природы) и лечебно-оздоровительных местностей (курортов), лишения прав на охоту, рыбную ловлю и иные отдельные виды природопользования, прекращения экологически вредной деятельности4.
К этим публично-правовым средствам примыкают и другие, скорее частноправовые средства обеспечения экологических прав граждан. К ним можно отнести:
- заключение и выполнение на основе лицензий договоров на природопользование (имеющих смешанный административно-правовой и частноправовой характер);
- осуществление производственного, внутриведомственного и общественного экологического контроля;
- иски граждан и их объединений о приостановлении или прекращении по месту их жительства деятельности агрегатов, цехов, предприятий, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду.
Перечень названных публично-правовых и частноправовых средств защиты экологических прав не является исчерпывающим. Они находятся в динамике и развитии, но признание экологических благ элементом социальной политики общества и государства, их принадлежность к достоянию всех народов России обусловливают в настоящее время приоритетность в этой сфере общественных отношений "пакета" публичных средств. Этому способствует мотивация сегодняшних поступков большинства населения эгоистическими и сепаратными интересами обогащения и наживы, нынешнее состояние эколого-правовой и вообще юридической культуры граждан и должностных лиц, уровень природоохранного государственного механизма и аппарата, его перманентные реорганизации, дисквалификация и коррумпированность. Из сказанного вытекает необходимость выявления, вычленения, культивирования коллективистских, публичных начал охраны окружающей среды, устранения в них намечающихся "перекосов" в использовании имущественных средств защиты экологических прав, что, безусловно, необходимо в интересах обеспечения и реализации права каждого на благоприятную среду.
Иначе выглядит комбинация публичных и частных средств правового воздействия в области природопользования. Объясняется это тем, что на большинство природных ресурсов и объектов допускается право не только государственной (на протяжении семидесяти лет она была не просто преимущественной, но исключительно государственной), но и частной, и муниципальной, и иной форм собственности (на сегодня "иные" нам по закону не известны). Разнообразие форм собственности на природные ресурсы в значительной степени влияет на реальность экологических прав граждан, осуществление которых отражается на качестве одного, принадлежащего на праве собственности природного объекта, смежных с ним природных объектов и ресурсов, всей окружающей среды. Все формы собственности на природные объекты и ресурсы признаются Конституцией РФ и равным образом защищаются законом и государством.
Главным природным ресурсом и объектом экологических прав считается земля, на, над и под которой расположены все остальные природные и материальные, антропогенные ценности человечества. Земля и связанные с ней общественные отношения могут считаться эталоном отношений человека и природы. Не случайно в Конституции РФ и в законодательстве земля в большинстве случаев выделяется из других природных ресурсов. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности, причем владельцев земельных участков на праве частной собственности насчитываются десятки миллионов физических и юридических лиц. Соотношение публичных и частных средств в правовом регулировании земельных отношений является наиболее актуальным и болезненным, поскольку затрагивает большинство их участников, а земельный участок в наибольшей степени признается в общественном сознании объектом неприкосновенной и незыблемой частной собственности, предметом имущественного оборота, первым объектом регистрации недвижимости и сделок с ней. Ведь недвижимость - это земельные участки и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению.
Головным актом, регулирующим имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, является ГК РФ, согласно п. 3 ст. 129 которого земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Законом о земле является Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. Согласно его ст. 1 регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ. Одновременно земельное право, отпочковавшееся от гражданского права, исходит из представлений о земле как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
В соответствии с ч. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Этими требованиями ГК РФ и ЗК РФ определяется соотношение частных и публичных средств регулирования земельных отношений, которое в концептуальном плане может проецироваться и на другие сферы экологических (природоресурсных) отношений, имеющих общественное значение.
Нормами Гражданского и Земельного кодексов, которые систематически подвергаются сомнениям и новым обсуждениям, почти все сказано о разграничении действия гражданского и земельного права, иного природоресурсного права, о закреплении и формулировании публично-правовых и частноправовых средств обеспечения конституционных и иных экологических прав граждан, указанных выше. Эти нормы ГК РФ и ЗК РФ, почерпнутые из западноевропейского законодательства, не только категоричны и обязательны для исполнения всеми и повсеместно, но и полны здравого смысла, поскольку в ХХI веке проблемы выживания человека в современной естественной среде приобретают глобальный характер. Еще древние римляне считали, что солнце, море, воздух (ветер) и текущая вода должны принадлежать всем, а сегодня публичный контроль за природопользованием в идеале приобретает еще большее значение, если его не противопоставлять экологическим правам граждан.
Недра, кроме общераспространенных полезных ископаемых, принадлежат Российской Федерации, и здесь верховенство публично-правовых средств в защите экологических прав граждан неоспоримо, что и предусматривается в Законе РФ "О недрах" 1992 г., в котором имеется их полный перечень, хотя и не всегда используемый, но включаемый в жизнь (оборот) в зависимости от административных и иных реформ. Лицензирование и квотирование государством недропользования, государственный контроль за геологическим изучением и разработкой недр, налогообложение добычи полезных ископаемых составляют отработанный механизм осуществления права публичной собственности на недра.
Однако в СМИ отмечаются разрыв между провозглашением недр публичным достоянием и реализацией этой декларации, недостаточное использование публичных средств воздействия на недропользователей в целях обеспечения прав других граждан РФ - условных сособственников недр, если признавать, как в доперестроечные времена, государственное почти общенародным. Попытки подготовки и принятия новых редакций названного закона не касаются главного - функционирования эффективного механизма осуществления государственной федеральной собственности на недра; здесь нужны скорее не столько новые предписания или повторение более сильными выражениями прежних, сколько государственная и общественная воля и стремление к ее неуклонному выполнению.
Такая воля проявляется в последнее время в наведении порядка в водоохранных зонах, в которых земля в соответствии с Водным кодексом РФ 1995 г. не изымается из частной собственности, но на которой ограничивается природопользование в публичных интересах охраны водных объектов и иных природопользователей. В ВК РФ предусмотрены муниципальная и частная собственность на обособленные водные объекты, то есть небольшие по площади, искусственные, не имеющие гидравлической связи с другими объектами (непроточные) водоемы, расположенные на земельных участках, принадлежащих на праве частной собственности. Изменения и дополнения ВК РФ 2004 г. привели к сосредоточению остальных водных объектов в ведении Российской Федерации.
Дискуссии вокруг новой редакции ВК РФ, внесенной Правительством РФ и обсуждаемой в Государственной Думе РФ в 2005 году, сводятся в основном к снижению роли лицензирования водопользования, увеличению значения договора о водопользовании, установлению расположения и максимальной площади обособленных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности. И здесь уяснение соотношения публично-правовых и частноправовых средств обеспечения водных и иных экологических прав граждан, внедрение либеральных рыночных идей приобретают не столько теоретическое, сколько практическое значение.
С одной стороны, заключение договора о водопользовании, где одной стороной являются уполномоченный государственный орган, его должностные лица - представители монопольного собственника в лице РФ, ненамного смягчает и улучшает положение водопользователя, которому почти все равно - либо сначала получать у чиновников лицензию, а потом на ее основании составлять договор, либо сразу с ними же составлять договор. Здесь важна скорее не подмена лицензии договором, а прозрачность, альтернативность, гласность его заключения в интересах соблюдения экологических прав не только одного, заключающего договор водопользователя, а в целях обеспечения экологических прав всех заинтересованных водо- и природопользователей.
Специфическими публичными средствами защиты водных прав граждан являются: управление водными ресурсами по бассейновому принципу, государственный водный мониторинг, бассейновые соглашения, функционирование бассейновых советов, установление водоохранных зон и защитных полос, регламентация целей использования вод (подобно публичному определению и установлению семи категорий и целей использования земель). Возможность и необходимость восстановления изъятых из окружающей среды либо сброшенных в окружающую среду вод (в отличие от невозможности восстановления использованных минеральных ресурсов) предполагают взыскание государством платы за потребление и загрязнение вод, применение указанных выше и поиск новых публично-правовых средств защиты экологических прав большинства граждан. Некоторый парадокс заключается в том, что частноправовые средства их защиты, отработанные за тысячелетия, выглядят четче, могут быть нагляднее, легче подвергаются судебной защите и в конкуренции с публично-правовыми средствами в условиях разложения нравственности, слабости государственного аппарата могут быть порой предпочтительнее (как и в других сферах природопользования)5.
Не менее конфликтны применение и соотношение публичных и частных средств защиты лесных прав граждан. В Лесном кодексе РФ 1997 г. предусматривается экологическое значение леса, под которым понимаются совокупность деревьев, кустарников, земли под ними, животного мира, а уже потом древесина - на корню (отношения по поводу нее регулируются лесным и иным природоресурсным законодательством) и срубленная (по поводу нее имущественные отношения регулируются гражданским законодательством). Это не должно противоречить тому, что в регулировании публичных лесных отношений могут применяться частноправовые имущественные средства. Но нацеленность лесов на общее лесо-, природопользование, на экологические, природоохранные задачи обусловливает взвешенность соотношения этих средств, недопущение их вульгарного огульного толкования в сторону частноправовых.
А оно порой просматривалось. Пару лет назад Минэкономразвития России вносилось предложение о приватизации лесов, в том числе имеющих защитное значение (пригородных, водоохранных, ореховопромысловых, придорожных и др.). Подразумевались пополнение федерального бюджета, развитие рыночных отношений, наведение в лесах порядка, повышение эффективности вырубок, недопущение бесконтрольного вывоза древесины за рубеж. Доводы выглядели неубедительными: добавление в бюджет нескольких миллиардов рублей не решало проблем восстановления социальных фондов; эффективность государственного управления лесами и контроля за лесопользованием, за выполнением требований лесного законодательства не снималась с повестки дня. Самое главное - потребители древесины вовсе не претендовали на покупку лесных земель, в этом случае им предстояло ждать лесовосстановления полвека и больше, для своих внуков и правнуков; гораздо выгоднее скупать древесину для вырубки на корню, арендовать лесные участки. Приватизация лесов преследовала цель не промышленного производства древесины, а бытовое и иное строительство на лесных участках.
Российская и зарубежная общественность (в Турции 90 процентов лесов принадлежит государству, в промышленно развитых странах констатируется тенденция национализации лесов) проявили активность. В декабре 2004 г. законодатель запретил приватизацию лесов независимо от сроков аренды лесных земель и пошел в настоящее время по пути повышения прозрачности и конкурентности процессов на торгах, аукционах по продаже древесины на корню, предоставления лесных земель в аренду или перевода в нелесные после проведения государственной экологической экспертизы и удостоверения дальнейшей ненужности конкретных лесов, нецелесообразности использования лесных земель в публичных целях. Максимальная и непосредственная включенность лесов в природную, окружающую человека среду, их природоохранный, природозащитный характер диктуют осторожный, взвешенный подход к внедрению и соотношению публичных и частных средств защиты прав граждан. Массовый характер лесных и иных экологических прав граждан не обязательно предполагает массовость публичных средств защиты этих прав. С другой стороны, внимание общества к защите лесных прав граждан обусловливает тщательный баланс средств и методов их защиты*(9).
Соотношение публично-правовых и частноправовых средств защиты прав граждан в области использования и охраны животного мира также достаточно сложно. Определяющим здесь является то, что животный мир согласно Федеральному закону "О животном мире" 1995 г. принадлежит государству в лице РФ и субъектов РФ, которые предоставляют гражданам разрешения (лицензии) на охоту, рыболовство и иное изъятие объектов животного мира из естественной среды обитания. Укрепление государственности и выстраивание вертикали власти приводят к большему сосредоточению регулирующих функций в ведении Охотдепартамента Минсельхоза России и уменьшению их в общественных объединениях и на местах.
Как только объекты животного мира изымаются из окружающей среды, они становятся не "объектами", а животными, имуществом, отношения по поводу которых регулируются не экологическим с публично-правовыми средствами регулирования, а гражданским законодательством с преимущественно частноправовыми средствами защиты. Аналогично воды, изъятые из окружающей среды, становятся водой, текущей по трубе, использование и охрана которой подчиняются имущественным, а не экологическим правилам, которая из важнейшего экологического фактора превращается в объект гражданского оборота.
На атмосферный воздух право собственности пока не объявлено, но исходя из того, что государство устанавливает квоты на его загрязнение, подписывает международные соглашения о своих обязательствах по контролю и загрязнению воздуха (Киотский протокол), взыскивает штрафы с физических и юридических лиц за превышение выбросов в атмосферу, устанавливает правила поведения в области охраны атмосферного воздуха, государство становится "продавцом воздуха", гарантом и защитником прав граждан на чистый воздух. Владельцы источников загрязнения воздуха, в том числе шумового, отвечают перед обществом за состояние окружающей среды, однако только будущее покажет оптимальность соотношения здесь различных средств обеспечения прав граждан.
Заключение