Вето Президента РФ

Введение
1. Президент РФ в законодательном процессе
2. Понятие права вето Президента РФ
3. Реализация Президентом права вето
Заключение

Вето Президента РФ

Совет Государственной Думы по получении заключения ответственного комитета включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается одно из постановлений, указанных выше.
Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в обсуждении участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента в Думе либо иному официальному представителю Президента.
По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, либо согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов.
Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента в Думе либо иного официального представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения законопроекта.
В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается данной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", причем члены комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента РФ стороны пришли к единому мнению. По окончании работы комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы.
Если палата принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента в Государственной Думе либо иному официальному его представителю, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов.
Если предложения Президента не сформулированы в виде конкретных поправок, то Дума может большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы отложить принятие федерального закона с учетом предложений Президента и обратиться к нему с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону. В случае одобрения Думой части предложений (поправок) Президента принятие федерального закона откладывается. Ответственному комитету поручается с привлечением правового управления Аппарата Государственной Думы подготовить текст федерального закона с учетом одобренных Думой предложений (поправок) Президента и представить федеральный закон на рассмотрение Думы. Федеральный закон считается принятым с учетом предложений (поправок) Президента, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае отклонения хотя бы одного предложения (поправки) Президента Государственная Дума может принять решение о продолжении работы над федеральным законом, поручив ее ответственному комитету либо специальной комиссии.
По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее 2/3 голосов общего числа депутатов. Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.
Регламент Совета Федерации (утв. постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ) в гл. 12 требует, чтобы вместе с текстом федерального закона, отклоненного Президентом РФ и повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации направлялись также постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона, письмо Президента, стенограмма заседания Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон, заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента2.
Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, считается издание Председателем Совета Федерации либо по его поручению заместителем Председателя соответствующего распоряжения. Если при повторном рассмотрении Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.
Комитет (комитеты) Совета Федерации, который давал ранее заключение по данному федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему повторное заключение. Повторное заключение готовится тем же комитетом (комитетами), который работал с текстом федерального закона ранее. По получении заключения комитета (комитетов) Председатель Совета Федерации включает в повестку дня заседания палаты вопрос о повторном рассмотрении федерального закона.
При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции либо обсудить федеральный закон. По результатам обсуждения председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе перенести его рассмотрение на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае переноса данного вопроса на следующее заседание его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона.
При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее 2/3 голосов общего числа членов Совета Федерации. Если за его одобрение проголосовало менее 2/3 общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой.
Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона вместе с федеральным законом в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации в Государственную Думу.
В практике палат Федерального Собрания бывали случаи неоднократного голосования по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразу требуемое квалифицированное большинство получить не удается. Конституционность такой практики вызывает сомнения, ибо, по существу, она означает выкручивание рук парламентариям.
В мае и июне 1997 г. Президент РФ отказался подписать повторно принятый Федеральным Собранием Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", ссылаясь на то, что при повторном его рассмотрении была нарушена конституционная процедура. В числе прочего это относилось к предусмотренному Регламентом Совета Федерации голосованию путем опроса посредством подписных листов.
Конституционный Суд в постановлении от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (ВКС РФ, 1998, N 4) подтвердил обязанность Президента подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, указав, что это не препятствует обращению в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности Федерального закона, в частности и по порядку принятия. В п. 3 мотивировочной части постановления Конституционный Суд отметил, что Президент не вправе оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, поскольку такая оценка - прерогатива Конституционного Суда, в который Президент может обратиться с соответствующим запросом.
4. Практические аспекты применения права вето Президентом
Реализация Президентом РФ своего права отлагательного вето породила практику, неоднозначно оцениваемую в юридической литературе.
Согласно ч.1 и 2 ст.107 Конституции РФ федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст.104-106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его.
Положения ст.107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ3. Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч.1 ст.107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.
Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч.2 ст.80 Конституции РФ4.
Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч.3 ст.107 Конституции РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч.1 ст.107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч.3 ст.107 Конституции РФ.
В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"5. 5 февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О культурных ценностях: ", а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч.3 ст.107 Конституции РФ приняли Федеральный закон "О культурных ценностях..." соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года N 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.
Тем не менее, Президент 24 июня 1997 года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным6. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях...". Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.
Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.
Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах "Журнала российского права" в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В. Б. Исаковым7, а в дальнейшем нашла свое отражение в ряде статей в "Журнале российского права"8. Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.
Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической стороне вопроса9. Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.
Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.
Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: "В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года"10.
Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Попытаемся смоделировать эти ситуации.
Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, Президент вправе: а) подписать и обнародовать федеральный закон; б) отклонить федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную Думу или в) возвратить федеральный закон в случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется ч.1 ст.107, ч.2 ст.80 и ч.3 (точнее, только ее первым предложением) ст.107 Конституции РФ.
Ситуация вторая. Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч.3 ст.107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч.3 ст.107 Конституции РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать федеральный закон. Подобная ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона "О культурных ценностях...". Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить федеральный закон; лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ, в том числе в отношении процедуры принятия.
Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Президент РФ имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст.105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч.3 ст.107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч.3 ст.107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона11.