Бюджетный федерализм РФ

Введение
Глава 1. Теоретические основы бюджетного федерализма
1.1. Сущность бюджетного федерализма
2.2. Основы бюджетного федерализма в РФ
Глава 2. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в РФ
2.1. Бюджетная система и межбюджетные отношения в РФ
2.2. Особенности современного этапа развития бюджетных отношений в РФ
Заключение
Список использованной литературы

Бюджетный федерализм РФ

Между тем нынешнее самоуправление – власть организационно обособленная. По крайней мере так гласит 12 статья Конституции. На этом уровне рассуждений мы не будем касаться вопроса о том, как своеобразно претворяет в жизнь эту идею законодательство отдельных субъектов Российской Федерации. Не будем и анализировать конституционные аспекты инициированного президентом Владимиром Путиным Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», нарушившего принцип разделения властей и независимости органов местного самоуправления от государственной власти. Отметим только, что прописанная в Конституции самостоятельность местного самоуправления неравнозначна реальной политической независимости, а политическая самостоятельность не гарантирует экономической. Для того, чтобы заработали экономические механизмы местного самоуправления принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступил в силу с 1.09.1995) и Гражданского Кодекса Российской Федерации явно недостаточно. По мнению ряда специалистов21, необходимо на федеральном уровне внести существенные коррективы в действующее законодательство и принять ряд дополнительных законов, учитывая, что:
1) действующее налоговое и бюджетное законодательство не соответствует тем принципам, которые установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
2) в бюджетном законодательстве должен быть реализован принцип закрепления источников доходов местных бюджетов на долговременной основе (в том числе путем пересмотра структуры источников доходов местных бюджетов), причем все доходы местных бюджетов должны зачисляться туда непосредственно, минуя кружные пути через бюджеты других уровней;
3) должны быть установлены государственные минимальные социальные стандарты как основа формирования доходной части местных бюджетов;
4) требует скорейшего законодательного разрешения земельный вопрос (речь идет о принятии Земельного Кодекса Российской Федерации или хотя бы частного закона в отношении муниципальных земель), а также вопрос о собственности на другие природные ресурсы.
В соответствии с Конституцией, к территориям местного самоуправления относятся городские и сельские поселения. однако в ней допускается возможность осуществления подобного самоуправления и на других территориях с учетом исторических и иных местных условий. Такой подход представляется оправданным, поскольку различным регионам присущи значительные исторические, культурные, хозяйственные, демографические и этноконфессиональные особенности, которые невозможно не учитывать. (К примеру, в редконаселенных местностях, где преобладает хуторское хозяйство, или в тех местах, где население ведет полукочевой или кочевой образ жизни, настаивать на поселенческом принципе территориальной организации местного самоуправления означало бы его фактическую ликвидацию).
Рассмотри некоторые проблемы местного самоуправления на примере Санкт-Петербурга.
Санкт-Петербург (как и Москва) является субъектом Российской Федерации, т.е. образованием, управляющимся органами государственного управления. Но при этом он является городом, т.е. имеет право на управление муниципальными органами, или органами местного самоуправления. Даже на уровне политической теории не совсем ясно, как избежать дублирования этими органами функций друг друга. Практическое воплощение идеи местного самоуправления дублирования избежало за счет ликвидации одной из ветвей власти. В Москве есть мэр, но нет губернатора, в Санкт-Петербурге есть губернатор, но нет мэра, а по идее, в обоих городах следовало быть и тому, и другому с разграничением компетенции. Теоретически и юридически неопределенная ситуация и политические спекуляции на этой неопределенности привели к тому факту, что местное самоуправление Санкт-Петербурга прозябает в ничтожестве. Так, если в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» было зафиксировано, что местные финансы входят в предмет ведения муниципальных образований, в Федеральном законе 1997 г. «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» вопрос предмета ведения муниципальных органов был отдан на усмотрение субъектов Федерации – городов федерального значения, да еще была подчеркнута необходимость сохранить единое городское хозяйство.
Ситуация несколько изменилась в связи с президентскими реформами, направленными на «укрепление властной вертикали».
5 августа 2000 г. президент России Владимир Путин подписал закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления». Совет Федерации упустил свою конституционную возможность отклонить закон о местном самоуправлении (МСУ). Закон в целом выгоден главам всех субъектов Федерации, кроме Москвы и Петербурга.
26 июля истек срок, в течение которого Совет Федерации мог отклонить закон «Об основах местного самоуправления». Хотя сенаторы имели намерение улучшить законопроект с помощью согласительной комиссии, в итоге им это не удалось. Законопроект не был рассмотрен Советом Федерации в течение 14 дней после его внесения, и закон о МСУ отныне считается принятым автоматически. Возможно менять в законе, поскольку в целом он им выгоден. Исключение составляют представители государственного управления Москвы и Петербурга.
Главное в новом законе состоит в предоставлении права смещать глав органов местного самоуправления органами государственного управления. Естественно, что губернаторы и не старались успеть внести поправки в закон, расширяющий их полномочия и лишающий местное самоуправление независимости.
Однако определенный пункт закона «Об основах местного самоуправления» усиливает независимость органов МСУ от органов государственного управления. Этот пункт был призван уменьшить влияние мэра Лужкова и губернатора Яковлева. Он состоит в лишении законодательных собраний городов федерального значения – Москвы и Петербурга права определять порядок формирования и функционирования органов МСУ, подлежащий отныне централизованному регламентированию конституционным путем.
Эта перемена в законодательстве объективно усиливает роль МСУ в Петербурге. Раньше утверждение количества и порядка финансирования органов МСУ в городах федерального значения было отдано на откуп местной законодательной власти. В Петербурге последняя, поделив город на 111 самоуправляющихся округов, свела органы МСУ до уровня дворницких. Теперь законодательная власть городов федерального значения лишается своего права манипулировать значением МСУ.
Идея реформы местного самоуправления состоит в низведении его до декоративного института в распоряжении исполнительной власти. В соответствии с этой идеей органы МСУ должны быть не дворницкими, а скорее церемонемейстерскими. Для местного самоуправления Петербурга это повышение статуса.
Конституцией РФ особо закрепляется право муниципальных образований вновь введенный законодательный термин, обозначающий единицу местного самоуправления) на владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов. Данное право подкрепляется предоставляемыми Конституцией соответствующими гарантиями местного самоуправления (право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, связанных с решениями органов государственной власти, запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления и т.д.).
Совершенно очевидно, что для более широкого, чем прежде участия органов местного самоуправления в процессах региональной стабилизации нужны ресурсы – финансовые, материальные и др. Государство за счет бюджетного перераспределения обязано обеспечить минимально необходимую базу для местных бюджетов (что соответствует общепринятой мировой практике). Поскольку устанавливаются минимальные социальные стандарты в тех сферах, где государство гарантирует своим гражданам определенные права (в образовании, здравоохранении и иных), постольку оно должно закрепить за местными бюджетами и источники доходов для функционирования этих сфер.
Важная деталь, иногда ускользающая от внимания высокопоставленных чиновников, представляющих федеральный Центр и субъекты Федерации, состоит в том, что часть территорий имеет достаточно развитую инфраструктуру, тогда как другие практически не имеют ничего. Правая либеральная идеология придерживается того мнения, что в этой связи государство не должно слепо декларировать принцип социальной справедливости, механически перераспределяя средства и консервируя островки «богатства» и «бедности», тем более, что рядовые граждане не причастны к несправедливой формуле дележа госбюджетных средств в советские годы. Речь идет о несовпадающих понятиях «социальная справедливость» и «территориальная справедливость».
Для того, чтобы раскрыть понятие территориальной справедливости, обратимся к бюджетно-финансовому и правовому механизму региональной политики РФ. Ключевым здесь является понятие федерализма – политического и бюджетного.
Политический федерализм – это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства административно-территориальные, национально национально-территориальные и национально-государственные единицы являются ее равноправными членами, имеют собственный статус с соответствующими законодательно-представительными, исполнительными, судебными и другими органами власти. Предполагается, что речь идет не просто о союзе административных и государственных образований, основанном на договорном разграничении полномочий, а о законном, упорядоченном конституцией объединении его членов в качестве субъектов Федерации.
В этой связи иногда высказывается мнение, что РСФСР изначально представляла собой псевдофедерацию, так как при ее создании договаривающихся сторон практически не было, ее субъекты не делегировали своих полномрчий и т.д. Как бы там ни было, Российская Федерация всегда тяготела к федерализму, вне зависимости от того, была ли закреплена федерализация законодательно или нет. Крупным шагом в развитии федеративных основ России явилось подписание Федеративного договора, подготовленного еще Верховным Советом России. Однако в новой Конституции РФ Федеративный договор представлен весьма усеченно, что дает политикам основание трактовать федерализм по образу и подобию американской формы демократии (как «территориальной формы демократии»). Сторонники максимального учета этнического принципа при федеративном устройстве опасаются, что подобная трактовка обречет Россию на унитарно-централизованный стиль управления, с чем никогда не согласятся «этнические субъекты» Федерации и будут пребывать в состоянии вечной мутации.
Видный российский эксперт в области федеративных отношений Р.Абдулатипов, замечая, что в чистом виде практически не существует ни унитаризма, ни федерализма, к основным положениям российского федерализма относит:
разделение полномочий между федеральными органами и субъектами Федерации;
прерогативу федеральных органов в сфере международных отношений;
верховенство Федерации в принятии поправок к Федеральной Конституции при условии, что все члены Федерации имеют право на законодательную инициативу;
двухпалатную структуру федеральной законодательной власти;
самостоятельность субъектов Федерации в осуществлении их предметов ведения;
непреложность права исключительно Федерации вступать в более крупные союзы;
невозможность субъектов Федерации вступать в политические союзы за ее пределами;
право национально-государственных и иных субъектов Федерации, по решению их органов власти, иметь более одного государственного языка;
полное равноправие субъектов по отношению к федеративным органам власти и невмешательство субъектов Федерации в дела друг друга;
право центральных органов вмешиваться в дела территории (субъекта РФ) в случаях, когда проблема выходит за рамки компетенции члена Федерации;
право субъектов Федерации отстаивать свои права через Конституционный суд при вмешательстве федеральных органов власти в их компетенцию;
интересы одного или нескольких членов Федерации не должны и не могут противоречить интересам других субъектов или Федерации в целом и т.д.22
Политические аспекты федерализма нас здесь собственно интересуют постольку, поскольку они теснейшим образом связаны с его экономическими основами.
В скобках здесь же заметим, что в самое последнее время в связи с реформой Совета Федерации наметилась тенденция к пересмотру самих основ российского федерализма. Фактически реформа сломала систему сложившихся экономических региональных союзов, по швам которой должна была распасться Российская Федерация, и разбила Россию на провинции – Федеральные округа, совпадающие с военными округами и управляемые неподконтрольными населению назначенными чиновниками – полномочными представителями Президента. В таких условиях нужно говорить о тенденции к нивелированию принципа федерализма и укрупнению единицы местного самоуправления, которая отныне не совпадает с муниципалитетом, но равняется бывшему субъекту РФ, т.е. губернаторы становятся главами МСУ, а субъекты Федерации низводятся до самоуправляемых земств, как это было в царской России.
Но вернемся к принципам федерализма, действовавшим до путинских реформ, и еще по инерции продолжающих действовать.
Под бюджетным федерализмом следует понимать систему взаимоотношений между бюджетами различных уровней в федеративном государстве. Такая система является одним из основных элементов государственного устройства любой страны, в частности РФ. Связанный с распределением финансовых ресурсов, бюджетный федерализм играет важную роль в решении проблемы социального неравенства и обеспечения оптимального соотношения экономической эффективности и территориальной справедливости. Преодоление возникающих при этом противоречий и обеспечение прав каждой личности и людских коллективов на получение определенного объема социальных услуг и является целью бюджетного федерализма.
Нынешняя бюджетная система РФ является прямой преемницей прежней союзной. Она предполагает долевое участие разных уровней власти в главных налоговых источниках (личном подоходном налоге, налоге на прибыль предприятий и НДС, заменившем налог с оборота) и субсидирование нижестоящих бюджетов в целях финансирования дефицита. Главный вопрос, постоянно присутствующий при финансовых баталиях разных уровней власти, - в каких пропорциях надо делить налоговые поступления, чтобы избежать при этом произвола и территориальной несправедливости? Отсутствие устоявшейся, законодательно оформленной системы деления «бюджетного пирога» подтверждается фактом ежегодного утверждения таких пропорций. Как и раньше, они определяются не долгосрочной стратегией, а текущей хозяйственной и политической конъюнктурой, балансом сил между различными уровнями властных структур.
Многим зарубежным экспертам часто не понять, почему распределение бюджетных средств в РФ осуществляется не по четким, законодательно зафиксированным правилам, а преимущественно на основе двухсторонних договоренностей Минфина с регионами и даже отдельными территориями и может ежеквартапльно корректироваться. В этой связи высказывается мнение, что несмотря на демонтаж старой командно-административной системы управления экономикой, в бюджетно-налоговой сфере явственно просматривается стремление Центра держать регионы «на коротком поводке», в постоянной зависимости от вышестоящих бюджетов, сохранить за собой командные рычаги.
Соблюдение принципа территориальной справедливости во многом зависит от выбора типа бюджетного федерализма. Наибольшее распространение в мире получили два типа бюджетного федерализма – конкурентный и кооперативный. Первый из них встречается реже (в некоторых странах с развитой рыночной экономикой) и отличается высокой степенью децентрализации управления, финансовой независимости региональных властей и ослабленностью главной движущей силы региональной политики – государственного сектора. Ясно, что конкурентная модель бюджетного федерализма более перспективна в небольших по территории государствах, где, как правило, отсутствуют необжитые пространства и большие диспропорции в уровне развития регионов. Считается, что достоинства данной модели состоят в относительной независимости регионов от центра и минимизации перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе.
Кооперативный тип бюджетного федерализма более распространен в мире и характеризуется более или менее ярко выраженным участием центрального правительства в политике выравнивания межрегиональных диспропорций, ответственностью центра за поступление в регион государственных финансов и вообще тесным сотрудничеством центральных и местных государственных структур. Некоторые недостатки данной модели (рутинность процесса перераспределения, зависимость местных администраций от центра и др.) компенсируются такими преимуществами, как экономичность централизованного сбора налогов, хорошие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и т.п.
В мире не существует идеальной модели бюджетного федерализма: эффективность каждой из них зависит от множества объективных и субъективных факторов, определяющих специфику страны. Но для России, по мнению многих специалистов, необходимо ориентироваться все-таки на кооперативную модель, учитывая трудное переходное время, обширность территории, полиэтнический состав населения и т.д.
Может быть поэтому попытки реформировать бюджетные отношения, предпринятые в связи с законом «Об основах налоговой системы в РФ» пока не принесли успеха. В упомянутом законе в частности предусматривался переход от долевого участия в налоговых поступлениях к распределению налоговых источников между бюджетами разных уровней власти. В соответствии с упомянутым законом, распределение налоговых источников выглядело следующим образом: НДС и ряд акцизов, налоги на экспорт, на прибыль банков и страховых институтов, таможенные пошлины, налог на сделки с ценными бумагами и биржевой налог отнесены к источникам республиканского бюджета; налоги на прибыль предприятий, личные подоходные налоги, 50 % налога на имущество предприятий и ряд акцизов составляют бюджеты регионов; часть же налога на прибыль предприятий и личного подоходного налога, 50 % налога на имущество предприятий и множество мелких собственных налогов (прежде всего, налог на землю) идут в местные бюджеты. При этом ставки и базы этих налогов (за исключением местного налогообложения) устанавливаются центральными органами власти. Заслуживает упоминания и такая деталь: платежи за использование природных ресурсов были распределены между бюджетами трех уровней в пропорции 20:80 или 40:60 между республиканским и субнациональными бюджетами. Однако реализация на практике подобного новшества была чревата еще большим обострением дисбалансов и межрегиональных противоречий. Было принято решение в этой части закон не вводить в действие, хотя это и не предотвратило усиление межбюджетных коллизий и бунта регионов и территорий.
Одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма является территориальная справедливость, предполагающая некое равенство не только отдельных индивидуумов в распределении ограниченного ресурса (социальная справедливость), но и целых регионов.