Структура и содержание Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года

Структура и содержание ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»



СОДЕРЖАНИЕ:
Введение
1. Значение и функции органов местного самоуправления в контексте ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
2. Принципы и структура ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
3. Содержание ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
4. Правовое регулирование местного самоуправления
Заключение
Библиография

Структура и содержание Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года

2. Принципы и структура ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
Ранее действовавший Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 вступил в силу 1 сентября 1995 г.
Практика применения указанного Федерального закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых:
1) нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;
2) неопределенность территориальной организации местного самоуправления;
3) возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам;
4) несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям;
5) удаленность органов местного самоуправления от населения;
6) непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Рассматриваемый закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.
Закон направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию.
Закон состоит из 12 глав: 1. Общие положения; Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления; Глава 3. Вопросы местного значения; Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; Глава 7. Муниципальные правовые акты; Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления; Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество; Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью; Глава 11. Особенности организации местного самоуправления; Глава 12. Переходные положения
Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основы местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. Заложенная в Законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и строится на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В Законе введены новые принципы территориальной организации местного самоуправления, предусматривающие формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах, с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий. Это позволяет создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов. Предусмотрено также усиление контроля и ответственности органов местного самоуправления за выполнением полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан.
В Законе четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.
Закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальных образований основано на результатах работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и соответствует принятым ею решениям.
В Законе предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.
Закон предусматривает проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточные по продолжительности сроки.
Реализация Закона позволит решить основные проблемы местного самоуправления и будет способствовать социально-экономическому развитию муниципальных образований.
Предлагаемые в Федеральном законе изменения, касающиеся полномочий органов местного самоуправления и принципов их финансового обеспечения, требуют перераспределения доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней.
В результате принятия этого Закона и сокращения (отмены) расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования, собственные расходные обязательства местных бюджетов, по оценке специалистов, сократятся с 7,0% ВВП до 5,6% ВВП. Учитывая необходимость сохранения сложившихся масштабов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов, закрепленных на долгосрочной основе Налоговым кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации, должен составить не менее 4,2% ВВП, объем дотаций из региональных бюджетов - 1,4% ВВП. Кроме того, в доходы местных бюджетов должны будут поступить субвенции из федерального бюджета и региональных бюджетов на реализацию отдельных государственных полномочий общей суммой до 1,5% ВВП. Таким образом, общий объем расходов местных бюджетов составит 8,1% ВВП по сравнению с 7,9% ВВП в действующих условиях при одновременном существенном расширении бюджетной и налоговой самостоятельности органов местного самоуправления. Указанные изменения в распределении бюджетных ресурсов и налоговых полномочий будут отражены в Бюджетном кодексе Российской Федерации и Налоговом кодексе Российской Федерации.5
Подготовка проектов федерального и региональных бюджетов на 2007 г. и последующие годы должна осуществляться с учетом нового бюджетного законодательства, которое станет прочной основой для стабильного, не подверженного ежегодным изменениям распределения налогов между уровнями бюджетной системы. Это повысит качество среднесрочного бюджетного планирования и ответственность регионов за реализуемую бюджетную политику.
В 2007 г. предстоит скорректировать действующую систему распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Процедура формирования и распределения межбюджетных трансфертов должна стать более прозрачной.
Принимая во внимание расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимо повысить эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. Особое значение в этих условиях приобретает предоставляемая на условиях софинансирования финансовая помощь, которая позволит создать стимулы для исполнения регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов.
Важно повысить предсказуемость формирования основного источника межбюджетных трансфертов регионам - Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, значительно упростив методику распределения средств этого Фонда. Необходимо преодолеть иждивенческий подход к распределению средств этого Фонда, создать условия для наращивания собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации в целях выполнения основной задачи повышения бюджетной обеспеченности нуждающихся в финансовой помощи регионов.
Для развития деловой активности в субъектах Российской Федерации, укрепления финансового положения регионов следует особое внимание уделить инвестиционной составляющей финансовой помощи, направляемой на развитие инфраструктуры регионов.
В связи с этим необходимо определить единые подходы к распределению разрозненных ныне источников инвестиционной поддержки регионов в рамках Фонда регионального развития.
Регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований. Решение этой задачи будет зависеть от повышения эффективности финансовой помощи из федерального бюджета, обеспечения методологической основы для успешной реализации начатых реформ межбюджетных отношений.6
Закон разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике.
В рассматриваемом Законе конкретизированы вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению. Объем компетенции местного самоуправления в целом несколько сокращен.
В соответствии с Законом право граждан на местное самоуправление реализуется посредством его организации в трех типах муниципальных образований: поселениях, городских округах и муниципальных районах. За каждым из названных типов муниципальных образований закреплен определенный перечень вопросов местного значения. Такой подход позволяет учесть особенности и возможности каждого из перечисленных типов муниципальных образований.
Закон обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой, что позволяет сформировать систему межбюджетных отношений на единых принципах.
3. Содержание ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
В соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов Российской Федерации (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). На каждом из этих уровней публичной власти граждане осуществляют свои властные полномочия непосредственно - путем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных форм прямого волеизъявления и через представителей - через органы и должностных лиц федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Реализация указанного подхода к организации государственного устройства РФ обеспечивается установлением конституционных норм о том, что федеральные, региональные и муниципальные органы власти организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинакова - все они получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории); имеют свою компетенцию, установленную законодательно; содержание их деятельности определяется обеспечением прав и свобод человека и гражданина; их решения подлежат обязательному исполнению на подведомственной территории, по мотивам незаконности их решения и действия могут быть обжалованы в суд.
Такое государственное устройство означает, что в РФ, наряду с общегосударственными интересами (интересами народа РФ) признаются общие интересы населений отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов. При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальных образований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.
Функционирование данной трехуровневой системы власти основано на следующих принципах.
1. Все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа. Подчиненность между органами власти различных уровней допускается исключительно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ или федеральными законами. Воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, а также региональной власти на муниципальную должно осуществляться через принятие законов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования соответствующего уровня власти, а также через действие правовых механизмов государственного контроля законности деятельности соответствующего уровня публичной власти.
2. Каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут и не совпадать, и даже противоречить интересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина.
3. Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственные интересы, но не вправе в целях защиты собственных интересов вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия - в судебном порядке.7
Предусмотренное Конституцией государственное устройство РФ гарантирует возможность реализации гражданами РФ права участия в управлении делами государства путем выражения своего мнения через федеральные, региональные, местные выборы и референдумы.
Формирование населением органов публичной власти различных уровней обеспечивает отражение интересов различных групп граждан. А отсутствие административной соподчиненности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивает их взаимодействие в качестве самостоятельных представителей интересов населения. Это создает условия для наиболее адекватного отражения системой органов публичной власти многообразных, в том числе конкурирующих, интересов различных территориальных сообществ.
Обязательность наличия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления как самостоятельных органов власти, выражающих интересы различных территориальных сообществ, заложена в Конституции РФ.
Это является федеральной гарантией демократичности организации публичной власти в России.
Статьей 1 рассматриваемого Закона определено, что местное самоуправление «признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации».
В ст. 1 в ч. 2 дается нормативное определение местного самоуправления. Это ключевое определение как для рассматриваемого Федерального закона, так и для всех других федеральных законов и законов субъектов РФ, а равно иных правовых актов. Принципиально важно, что в данном определении речь идет о населении не как о неопределенной совокупности граждан, а как о гражданах, имеющих общие интересы. Это интересы, обусловленные совместным проживанием в определенной местности (муниципальном образовании). Наличие этих интересов дает основание для квалификации этого населения как местного сообщества.
В РФ местное самоуправление как форма власти народа:
1) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, являющихся частью круга вопросов, подлежащих решению публичной властью;
2) вправе принимать решения, обязательные для всех субъектов правоотношений, находящихся на подвластной территории (в соответствующем муниципальном образовании), - физических и юридических лиц, учреждений, независимо от форм собственности, органов государственной власти и местного самоуправления;
3) обладает механизмами государственного (осуществляемого от имени народа РФ) принуждения к признанию своей власти, в том числе в формах:
- законодательного установления обязательности исполнения решений, принятых населением на местных референдумах, и решений органов местного самоуправления;
- возможности обращения к судебной защите законных прав и интересов местного самоуправления.
Местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах, наиболее экономически эффективных и политически комфортных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования.
Местное самоуправление - это форма осуществления власти народа (т.е. институт, обладающий публично-властными полномочиями), это публичная власть, инициированная государством. Но одновременно Конституцией РФ определено, что муниципальная публичная власть отлична от государственной власти. Существо этого отличия в гораздо более широкой вариативности организационных форм осуществления местного самоуправления, конкретизация которых отнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований (местных сообществ).
Местное самоуправление - власть подзаконная, и на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов прямо указывает ст. 15 Конституции РФ.8
Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д.
Предусмотрены в законодательстве и механизмы принуждения органов местного самоуправления и их должностных лиц к соблюдению требования законности. Конституцией РФ (ст. ст. 46, 52) установлена возможность обжалования в суд решений и действий (а равно - бездействия) органов местного самоуправления, а также государственную гарантию защиты от злоупотребления властью. Федеральным законом предусмотрена обязанность прокуратуры надзирать за законностью в деятельности по осуществлению местного самоуправления, а также установлено, что в случае нарушения представительным органом или главой муниципального образования законов их полномочия могут быть принудительно досрочно прекращены органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к числу наиболее острых. Необходимость указанного соответствия является одним из требований к организации местного самоуправления, установленных в Европейской хартии местного самоуправления.
Наряду с осуществлением местного самоуправления рассматриваемый Федеральный закон предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.
Соотношение между тремя указанными формами следующее.