Муниципальная собственность как основа муниципальной экономики

Содержание
Введение
Глава 1.Теоритический аспект понятия муниципальная собственность
1.1 Конституционные основы местного самоуправления
1.2 Сущность муниципальной собственности
1.3 Границы муниципальной экономической деятельности
Вывод
Глава 2. Экономический аспект управления муниципальной собственностью
2.1 Эффективность управления муниципальной собственностью
2.2 Анализ муниципальной экономики на примере муниципальной собственности Санкт-Петербурга
Вывод
Заключение
Список литературы
Приложение
Аннотация

Муниципальная собственность как основа муниципальной экономики

2) из деятельности предприятий и организаций муниципального подчинения;
3) из благотворительных взносов, пожертвований граждан, предприятий и организаций;
4)из иных не запрещенных законодательством источников.
Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени Муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления в установленном законодательством порядке.
Не подлежат отчуждению объекты муниципальной собственности, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения Муниципального образования, удовлетворения потребностей населения и муниципального хозяйства, а также сохранения историко - культурного наследия.
В отношении находящегося в муниципальной собственности движимого имущества, которое закреплено за муниципальным предприятием, хозяйственным объединением, последние, осуществляя права хозяйственного ведения, могут заключать сделки по его сдаче в аренду, реализации продукции и услуг. Сделки, связанные с отчуждением или сдачей в аренду недвижимого имущества и основного оборудования, осуществляются предприятием или объединением с согласия органов местного самоуправления13.
Сделки с объектами, находящимися в муниципальной собственности и закрепленными на правах оперативного управления за бюджетными учреждениями, а также за органами территориального общественного самоуправления, осуществляются с согласия органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящемся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются Думой.
Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в бюджет Муниципального образования.
Средства бюджета Муниципального образования и иное муниципальное имущество, не переданное муниципальным предприятиям и учреждениями, составляют муниципальную казну Муниципального образования.
Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности и не может быть изъята иначе как по решению суда.
1.3 Границы муниципальной экономической деятельности
Муниципальная собственность как одна из форм собственности признана и защищается на основании статьи 8 Конституции Российской Федерации. Статьей 9 Конституции Российской Федерации установлено, что в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы. В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации население в процессе осуществления местного самоуправления владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, при этом органы местного самоуправления, как следует из статьи 132, самостоятельно управляют муниципальной собственностью14. Таким образом, Конституцией Российской Федерации установлены все необходимые основы в отношении муниципальной собственности: она признается и защищается, названы собственник - население - и управляющий муниципальной собственностью - органы местного самоуправления.
Непосредственно законодательное регулирование в сфере отношений собственности, в том числе муниципальной, осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним законами. Поскольку муниципальная собственность составляет одну из экономических основ местного самоуправления, нормы, касающиеся муниципальной собственности, содержатся и в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления”.
Понятие “муниципальная собственность” определяется в статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации: “Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью”. Объектами муниципальной собственности в соответствии со статьей 29 Федерального закона являются средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. То есть, законодательство не содержит ограничений по составу муниципальной собственности15.
Частью 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями либо находиться в непосредственном распоряжении органов местного самоуправления, составляя в последнем случае муниципальную казну. За муниципальными предприятиями и учреждениями муниципальное имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Если в отношении состава муниципальной собственности законодатель не ввел ограничений, то в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью ограничения имеются.
Возможность ограничения прав собственника муниципального имущества предусмотрена частью 2 статьи 124 Гражданского кодекса. В соответствии с ней к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей такого субъекта права, как муниципальное образование. Когда мы рассматриваем муниципальное образование в качестве хозяйствующего субъекта, мы должны иметь ввиду, что он действительно обладает некоторыми особенностями. Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований. Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений16. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений. То есть, здесь можно говорить о возможности недобросовестной конкуренции и образовании определенной монополии. Поэтому законодатель в некоторой части ограничивает права органов местного самоуправления и создаваемых ими предприятий, учреждений и организаций в сфере отношений собственности. На самом деле, более точным было бы говорить не об ограничении прав собственника муниципального имущества - населения муниципального образования, а об ограничении прав органов местного самоуправления, выступающих от имени собственника, иными словами, об ограничении прав управляющего в интересах собственника. И тогда очевидно, что эти ограничения оправданы.
Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя ответственность по обязательствам муниципальных образований, устанавливает также некоторые отношения по поводу муниципальной собственности между муниципальными образованиями и созданными ими юридическими лицами при наступлении ответственности. Муниципальные образования отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, которое не закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также не отвечают по обязательствам созданных юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. В свою очередь, юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам17.
Учитывая особую значимость земли и других природных ресурсов, обращение взыскания на эти ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.
Уточним, за какими организациями и на каких правах закрепляется муниципальная собственность, не относящаяся к казне муниципального образования.
Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника18.
Органы местного самоуправления вправе также создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением состоят в следующем. При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
В соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но на основании той же статьи учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть, муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого19.
Одним из частных, но требующих специального упоминания вопросов распоряжения муниципальной собственностью является приватизация. Проблема состоит в противоречивости законодательства в сфере регулирования приватизации муниципальной собственности. С одной стороны, Гражданским кодексом установлено, что “имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества” (статья 217 Гражданского кодекса). С другой стороны, в соответствии с частью 4 статьи 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” “порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно”, что основано на Конституции Российской Федерации (статья 130), установившей: “Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью”. При этом Федеральный закон содержит положения о том, что нормы муниципального права, содержащиеся в иных законах, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и указанному Федеральному закону. Здесь следует руководствоваться абзацем вторым части 3 статьи 7 Федерального закона: “В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона”20.
До сих пор мы говорили об органах местного самоуправления, имея ввиду всю их систему в муниципальном образовании. Действующее законодательство не устанавливает полномочия каждого из органов местного самоуправления в вопросах владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью, относя решение этого вопроса к уставу муниципального образования. Это закономерно, так как структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Но в отношении представительного органа местного самоуправления, представляющего интересы собственника муниципального имущества, законодательно закреплены его отдельные права. Статьей 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления отнесено принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципальных образований, предусмотренных уставом муниципального образования (из чего следует возможность принятия правил в сфере муниципальной собственности), утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (то есть, одно из правил прямо названо законом)21.
Рассматривая права и ограничения, связанные с владением, пользованием, распоряжением и управлением муниципальной собственностью, мы исходим из того, что объекты муниципальной собственности существуют. Но не менее важно понимать, как в соответствии с законодательством может формироваться состав муниципальной собственности. Как и любой другой собственник, муниципальные образования вправе любыми законными способами создавать и приобретать объекты муниципальной собственности. Но в условиях конституционно-правовой реформы и перехода от единой государственной собственности к многообразию форм собственности важна роль государства в становлении местного самоуправления и создания экономических основ его самостоятельности. Основная часть объектов, необходимых для исполнения органами местного самоуправления возложенных на них задач, находилась и отчасти находится в государственной собственности Российской Федерации и государственной собственности субъектов Российской Федерации. Поэтому к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации статьей 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” отнесено регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, а статьей 5 указанного Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность. По этим вопросам еще до вступления в силу Федерального закона были приняты:
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 (с изменениями на 21.07.93г.) “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”;
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 мая 1992 г. № 2824 - I “О внесении изменений в пункт 4 приложения 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020 - I”;
Распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 114-рп “Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности”;
Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 235 “О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность”.
Названные правовые акты принимались в условиях существования соподчиненных органов местного самоуправления, в связи с чем определили субъектом права на муниципальную собственность районные органы местного самоуправления, ограничив права городов районного подчинения, поселков, сельских советов. Поскольку в настоящее время все муниципальные образования имеют равные права, в том числе в сфере отношений собственности, законодательство, действовавшее до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, может применяться в части, не противоречащей принятым законодательным актам, то есть определять пообъектный состав муниципальной собственности, порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность, но распространяться на все муниципальные образования.
В отношениях с органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность органы местного самоуправления могут использовать свое право законодательной инициативы, установленное частью 2 статьи 45 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”22.
Вывод
С одной стороны, муниципальная собственность, как и государственная, представляет собой коллективную форму присвоения, которая реализует не частный, а коллективный интерес. Поэтому, по своему материально-вещественному содержанию, муниципальная собственность, так же как и государственная, представляет собой совокупность
К муниципальной собственности относятся те объекты, которые имеют высокую степень важности для эффективного функционирования муниципального хозяйства и решения вопросов местного значения. Кроме того, использование государственной собственности осуществляется в интересах всего общества. Точно также, обладая правом самостоятельного распоряжения ресурсов, органы местного самоуправления могут использовать их исключительно для выполнения общественных функций.
В то же время, муниципальная собственность отличается от государственной тем, что она является одновременно и групповой собственностью. Обладая признаками групповой собственности, муниципальная собственность имеет следующие отличительные характеристики23:
коллективно-групповой характер присвоения средств и результатов производства;
присвоение средств и результатов производства осуществляется в пределах относительно самостоятельных (обособленных) местных территорий;
субъект муниципальной собственности не персонифицирован, а представляет собой коллектив равноправных собственников;