Полномочия Президента Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ
1. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РФ И КЛАССИФИКАЦИЯ ЕГО ПОЛНОМОЧИЙ
2. КАДРОВЫЕ И НЕКОТОРЫЕ ДРУГИЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА
3. ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА И ПАРЛАМЕНТА РФ
4. ПРЕЗИДЕНТ РФ – КАК ГАРАНТ КОНСТИТУЦИИ
5. ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ ВО ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ И ВОЕННОЙ ОБЛАСТЯХ
6. ИНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ:
ЛИТЕРАТУРА:

Полномочия Президента Российской Федерации

- участием в законотворчестве;
- функционированием исполнительных органов государственной власти;
- обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;
- внешней политикой и обороной;
- иными сферами государственной деятельности.18
На наш взгляд, выделение большего количества групп полномочий Президента или совмещение их в более крупные блоки, т.е. выделение меньшего количества групп – не принципиально. Важно, чтобы они охватывали все области жизни общества и все сферы государственного управления, в которых Президент может и должен проявлять свои властные полномочия в целях, обозначенных в присяге. Поэтому мы будем рассматривать полномочия намеренно не определяя число их групп.
2. Кадровые и некоторые другие полномочияПрезидента
Наиболее важные кадровые и некоторые другие полномочия Президента РФ закреплены в ст.83 Конституции РФ. Компетенция Президента РФ реализуется по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент РФ имеет наибольший объем полномочий по отношению к органам исполнительной власти.19 Эти полномочия дают Президенту РФ возможность формировать Правительство РФ и контролировать его работу. Именно Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ. Хотя такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции).
Конституцией Президенту РФ предоставлено право председательствовать на заседаниях Правительства.
Это положение закреплено также и в ст.31 Федерального Конституционного Закона РФ «О Правительстве РФ»20 По сложившейся практике Президент использует данное полномочие весьма редко, хотя заседания Правительства проходят, как правило, еженедельно.
Право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ не сводится только к формальному ведению заседаний, он в отдельных случаях может взять руководство Правительством РФ на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства РФ, учитывая, что ряд министров так называемого "силового блока" - министры обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции - подчинены ему непосредственно.
Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента РФ с Правительством РФ является его право принимать решение об отставке Правительства РФ.
При этом, как отмечает Окуньков Л.А., на законодательном уровне порядок отставки Правительства регламентируется недостаточно.21 Например, Конституция не устанавливает причин, по которым Президент РФ может принять такое решение. Оно может быть принято в силу нерезультативности социально-экономической политики Правительства РФ и по любым иным причинам. Конституция не устанавливает временных или иных ограничений для использования этого полномочия Президентом РФ.
Нормы ч. 3 ст.35 Закона о Правительстве конкретизируют положения п. «в» ст.83 и ч. 2 ст. 117 Конституции Российской Федерации. Здесь указывается, что решение об отставке Правительства Президент вправе принять по своей инициативе "в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации".
Следовательно, формулировка "в том числе..." лишь подчеркивает дискреционное полномочие главы государства, основанное на политической целесообразности в понимании Президента. Хотя речь идет о наиболее весомой прерогативе Президента, однако вряд ли обоснованно считать, что "при принятии решения об этом Президент не связан никакими правовыми условиями".22
"Право свободного усмотрения", на наш взгляд, не вполне корреспондируется с функцией обеспечения Президентом согласованного функционирования и взаимодействия органов власти (ст. 80 Конституции). Действия Президента по отставке Правительства должны быть мотивированными и находиться в правовом поле, учитывая конституционный статус Правительства. Здесь неприменима аналогия с прерогативой абсолютного монарха по принципу: "мое Правительство, что хочу, то и делаю с ним".
Частые изменения Президентом состава Правительства могут привести к полной потере управляемости в государстве, что губительно для любого государства. Что же касается отставки Правительства в связи с выражением Государственной Думой недоверия Правительству, то при определенных обстоятельствах (ч. 3 ст. 109 Конституции) Президент вынужден пойти на эту меру. Так, он не вправе распустить Государственную Думу в течение года после ее избрания.
В отсутствие альтернативы выбора картина меняется, т.е. его право трансформируется в конституционную обязанность. Вместе с тем механизм выражения недоверия Правительству и отказа в доверии Правительству настолько несовершенен и противоречив, что порождает самые непредвиденные коллизии и политические ситуации.23
Поскольку Президент РФ определяет основные направления внутренней политики, в том числе и финансово-кредитной, его влияние на эту политику осуществляется и путем участия в назначении на должность Председателя Центрального банка России.
Роль Президента РФ как фактического руководителя исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством РФ, но и в праве формировать Администрацию Президента РФ, Совет Безопасности РФ, назначать полномочных представителей Президента РФ, высшее командование Вооруженных Сил РФ, дипломатических представителей.
Администрация Президента была создана Указом Президента РСФСР от 19.07.1991 N 13 в качестве рабочего аппарата для обеспечения деятельности Президента РСФСР и вице-президента РСФСР, реализации конституционных полномочий Президента РСФСР. В настоящее время статус и полномочия Администрации Президента РФ регулирует Указ Президента РФ от 25.03.2004 N 400,24 который устанавливает, что Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента РФ.
Основные функции Администрации Президента РФ - организационное обеспечение деятельности Президента РФ, Совета Безопасности РФ, консультативных и совещательных органов при Президенте РФ и обеспечение их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти; подготовка предложений, рекомендаций и прогнозно-аналитических материалов по стратегии общей политики Российской Федерации; выработка предложений по законопроектной деятельности Президента РФ и иные направления деятельности.
Конституционное право Президента РФ назначать и освобождать своих полномочных представителей имеет большое значение для обеспечения взаимодействия Президента РФ с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, с российскими регионами. В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Указом Президента РФ от 13.05.2000 N 84925 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Представители Президента РФ работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ.
Взаимодействие Президента РФ с судебной властью не допускает вмешательства в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти. Отозвать назначенных им судей федеральных судов или предложить освободить от должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Президент РФ не может.
Право Президента РФ представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вносить предложение об освобождении его от должности направлено на обеспечение функции Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Следует отметить, что Президент осуществляет также ряд важных полномочий в сфере обеспечения безопасности страны, формируя и возглавляя Совет Безопасности РФ. Положение о Совете Безопасности Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 07.06.2004 N 726. Совет Безопасности РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности.
Важными полномочиями Президента РФ как гаранта суверенитета, безопасности и целостности страны является утверждение Военной доктрины (Указ Президента РФ от 21.04.2000 N 706), назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ.
Таким образом, системный анализ положений Конституции и Закона о Правительстве приводит к выводу о том, что кадровые полномочия Президента РФ, такие, например, как формирование, отставка и сложение полномочий Правительства в решающей мере связаны с правовым положением и полномочиями Президента.
3. Основы взаимодействия главы государства и парламента РФ
Основы взаимодействия главы государства и парламента РФ В определяются в ст.84 Конституции РФ. Основной закон страны наделяет Президента РФ комплексом полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и прекращение ее полномочий, так и на законодательную деятельность.
Глава государства в соответствии Конституцией и Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"26 назначает выборы Государственной Думы. В целях непрерывности деятельности представительного органа и обеспечения прав граждан Российской Федерации на периодические выборы Закон устанавливает, что, если Президент РФ не назначил выборы в установленный законом срок, они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ.
Право Президента РФ распустить Государственную Думу ограничено Конституцией. Оно может применяться главой государства только в случаях и в порядке, установленных ст. ст. 111 и 117 Конституции. Это полномочие выступает как правовое средство разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих параличом власти в стране.27
Президент РФ обладает значительными полномочиями, дающими ему возможность участвовать в законодательной деятельности Федерального Собрания. Реализуя право законодательной инициативы, Президент РФ предлагает принятие новых законов и внесение изменений и дополнений в действующие. Ему также принадлежит право инициирования пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок.
Президент РФ имеет возможность оказывать влияние на содержание законов путем использования права вето, т.е. права не подписывать закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации. По Конституции он не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования. При этом Президент РФ руководствуется Федеральным законом от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".28
Одним из средств влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является ежегодное послание Президента РФ парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Правовая природа послания Президента РФ четко не определена. В нем Президент РФ озвучивает основные направления внутренней и внешней политики, которые он определяет в соответствии со ст. 80 Конституции.
Власть Президента РФ производна от народа. Поэтому его право назначать референдум - всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни - можно рассматривать и как обязанность выносить важнейшие вопросы и законопроекты на суд народа. Порядок инициирования, назначения и проведения референдума регулирует Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации".29
Конституция устанавливает месячный срок между избранием Государственной Думы и ее первым заседанием. Он необходим для подведения итогов выборов, подтверждения полномочий избранных депутатов, решения их жилищно-бытовых вопросов, подготовки повестки дня первого заседания палаты. Однако Президенту РФ дано право созывать вновь избранную Государственную Думу ранее этого срока. Оснований для такого досрочного созыва Конституция не устанавливает, но очевидно, побудить Президента РФ к такому решению могут обстоятельства, связанные с необходимостью рассмотрения важных для страны законопроектов, принятия решения по другим вопросам компетенции Государственной Думы.30
4. Президент РФ – как гарант Конституции
В ч. 2 ст. 80 установлено, что Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это связано со значением Конституции для стабильности государства и с тем, что в соответствии с Конституцией, как указано в ее ст. 2, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Возложение на Президента обязанности быть гарантом Конституции означает, что он призван действовать персонально.
Роль Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина весьма многогранна. В первую очередь, она выражается в том, что Президент РФ, реализуя свои конституционные полномочия, обеспечивает прямое действие Конституции на всей территории РФ.
Президент РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о признании законов, актов Совета Федерации, Государственной Думы, представительных органов государственной власти субъектов РФ неконституционными (ст. 125 Конституции).
Что касается актов органов исполнительной власти, Президент РФ может по мотивам их несоответствия Конституции и нарушения прав человека и гражданина отменить акты Правительства, приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения вопроса соответствующим судом.
Основанием для отмены правительственного постановления или распоряжения является факт его противоречия Конституции, федеральному (естественно, и федеральному конституционному) закону, указу Президента. Следовательно, практическая целесообразность не может быть правовым критерием для отмены соответствующего акта Правительства.
Это обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку Правительство, будучи высшим исполнительным органом государственной власти, вправе отменять акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (в том числе и по основанию нецелесообразности ведомственного акта), а Президент в отношении этих органов таким правом не обладает (ст. 12 Закона о Правительстве). Приведенное соображение дает существенный аргумент в пользу того, что Президент не является высшим исполнительным органом по отношению к Правительству и другим органам этой ветви власти. Право Президента по отмене актов Правительства проистекает из конституционного статуса Президента как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод личности.
Впрочем, в юридической литературе высказываются и другие оценки данного положения. Полагают, в частности, что с точки зрения теории разделения властей весьма непоследовательно и несоразмерно наделение Президента правом по отмене постановлений и распоряжений федерального Правительства.31 Если имеется факт неконституционности акта Правительства, то такое решение может быть признано недействительным Конституционным Судом. Теоретически возможен спор о компетенции между Правительством и Президентом.
Логика такой регламентации, как обоснованно замечают сторонники данной точки зрения, "приводит к выводу, что Правительство, несогласное с мотивами и аргументами, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу легитимности соответствующего указа Президента об отмене решения Правительства".32
Гипотетически возможна ситуация, когда такой указ может быть признан неконституционным, особенно если указ оспорит третья сторона в тех случаях, когда в постановлении Правительства затрагивались ее интересы.
Отметим, что выступление Президента в качестве своеобразной надзорной инстанции представляется также "правовым излишеством", учитывая, что когда Правительство готовит постановления и распоряжения, Президента информируют об их содержании в рамках взаимодействия этих органов. Кроме того, практически исключаются случаи, чтобы Правительство по указанию Президента не отменило свое решение.
Факты прямой отмены Президентом конкретных актов Правительства были единичны, хотя соответствующие поручения о пересмотре или приостановлении действия правительственных решений встречаются на практике чаще. Т.е. по существу, мы пока имеем дело с резервным полномочием Президента.
Важную конституционную функцию обеспечения охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности Президент РФ осуществляет, используя свои полномочия в сфере безопасности (п. "ж" ст. 83, ст. 88), военной (п. п. "з", "л" ст. 83, ст. 87) и международной (п. "м" ст. 83, ст. 86) сферах, что и будет рассмотрено дальше.
5. Полномочия Президента РФ во внешнеполитической и военной областях
Основные полномочия Президента РФ в сфере внешней политики сконцентрированы в ст.86 Конституции РФ. Самое важное из них содержится в п. "а" - это руководство внешней политикой РФ.
Формы осуществления такого руководства многогранны: подготовка послания Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики; назначение на должность министра иностранных дел, который находится в непосредственном подчинении Президента РФ; назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях и др.
Все исследователи единодушны во мнении, что один Президент не может решать все вопросы внешних сношений.33 Поэтому многогранная внешнеполитическая деятельность осуществляется в сотрудничестве с Парламентом и Правительством РФ. Международные договоры, заключенные Президентом, подлежат ратификации, которая осуществляется парламентом - Федеральным Собранием. Принимаемая на основе такого одобрения ратификационная грамота подписывается Президентом.
Действующая Конституция не дает прямого ответа на вопрос о том, какая из палат Федерального Собрания и в каком порядке ратифицирует международные договоры и соглашения, подписываемые Президентом РФ. В соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"34 ратификация договоров РФ осуществляется в форме федерального закона. О ратификации международного договора РФ Президент РФ подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ.
По Конституции Президент РФ принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.
Президент РФ, как и президенты ряда зарубежных государств, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Этот статус позволяет ему реализовать свои функции по охране суверенитета и целостности государства, гаранта прав человека, которые могут обеспечиваться лишь в условиях мира. В качестве Верховного Главнокомандующего Президент РФ осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами РФ. Он непосредственно руководит Минобороны России, осуществляет предусмотренные Конституцией полномочия по утверждению военной доктрины РФ, назначению и освобождению высшего командования Вооруженных Сил РФ, введению военного положения, присвоению высших воинских званий. Полномочия Президента РФ в военной сфере более подробно регулируют Федеральные законы "Об обороне"35 и "О воинской обязанности и военной службе".36